I. Introduction

Il est nécessaire de consacrer une étude spéciale
aux statistiques de finances publiques en raison du rôle
important des pouvoirs publics dans la plupart des
économies et du caractère particulier de leurs
activités.1 Disposer de statistiques de finances
publiques choisies et organisées de manière
appropriée permet de faciliter l’analyse des activités
des administrations publiques et de leur influence
sur l’ensemble de l’économie ou sur des secteurs
particuliers. Bien que ces statistiques doivent tenir
compte des institutions et des pratiques propres à
chaque pays, l’adoption d’un système commun de
définitions et de classifications offre l’avantage de
permettre aux utilisateurs d’analyser
systématiquement les effets économiques des
opérations des administrations publiques et de
procéder à des comparaisons internationales.

Les statistiques de finances publiques se distinguent
de deux autres systèmes de données: d’une part, la
comptabilité publique, tenue par des agents
d’exécution des administrations publiques à des fins
de contrôle et de responsabilité financière, et,
d’autre part, la comptabilité nationale, qui reprend,
comme on l’a vu, les données relatives à l’activité
des administrations sous une forme commune à tous
les secteurs de façon à mesurer la production, le
revenu, la consommation, l’accumulation de capital
et les opérations de financement de chacun d’eux, à
les agréger et à retracer les opérations
intersectorielles. Chacun de ces trois systèmes de
données répond à des besoins différents. Chaque
système est organisé en fonction de son objet : le
contrôle administratif pour la comptabilité publique,
l’analyse économique des opérations des
administrations publiques pour les statistiques de
finances publiques, et l’analyse intégrée de
l’économie dans son ensemble pour la comptabilité

nationale. Ces systèmes sont d’ailleurs
interdépendants : les statistiques de finances
publiques se fondent sur la comptabilité publique et
fournissent souvent les données nécessaires à
l’établissement des données sur les administrations
publiques dans les comptes nationaux.

Pour établir des statistiques de finances publiques
de manière à faciliter l’analyse économique, on doit
répondre à trois questions :

• Comment détermine-t-on les unités, les
institutions ou les opérations à retenir,
autrement dit, comment définit-on les
administrations publiques? Le problème posé est
celui du champ couvert par les données.

• Quelles données doit-on retenir pour les
administrations publiques? Doivent-elles être
exprimées sur une base brute ou nette? Sur
quelle période doivent-elles porter? Doivent-
elles être consolidées ou non? En d’autres
termes, il s’agit de savoir quelle est la base
d’établissement des données.

• Comment organiser et classer ces données? La
question posée est celle du cadre d’analyse.

On examine ci-après successivement ces trois
questions.

II. Le champ d’activité des administrations
publiques

1. Définition

La fonction principale des administrations
publiques est de mettre en oeuvre les politiques des
pouvoirs publics en produisant des services non
marchands destinés principalement à la
consommation collective et en effectuant des
transferts de revenus, ces activités étant
essentiellement financées par des prélèvements
obligatoires sur les unités d’autres secteurs. Le
premier rôle des administrations publiques est donc

4

61

Les statistiques de finances publiques

CHAPITRE

1Pour les aspects méthodologiques, cf. FMI, Manuel de
statistiques de finances publiques. Pour les données par pays, cf.
l’annuaire IMF, Government Finance Statistics Yearbook.

de fournir certains biens et services publics et de
réaliser certains objectifs publics à des fins qui ne
sont ni commerciales ni financières; s’il leur arrive
de s’engager dans des activités commerciales ou
financières, les administrations publiques ne le font
que sur une faible échelle ou sans que leur objectif
principal soit la recherche du profit.

Le type de définition retenu dans les statistiques
de finances publiques (SFP) est une définition
fonctionnelle, par opposition à la définition
institutionnelle adoptée en comptabilité nationale. La
comptabilité nationale définit des unités
institutionnelles qu’elle regroupe en secteurs
institutionnels, alors que les SFP regroupent ces
unités par catégories fonctionnelles et excluent, par
exemple, les opérations relatives à des activités
marchandes ou financières. L’intérêt de retenir une
définition fonctionnelle est de rendre les données
comparables entre pays, et de tracer une ligne
séparant clairement le financement des opérations
de l’Etat (par exemple, en excluant les dépôts des
comptes chèques postaux). A contrario, retenir une
définition institutionnelle présente des avantages
notamment pour la collecte des données.

Les critères de séparation entre le secteur des
administrations publiques et les autres secteurs,
présentés dans le tableau 4.1, sont également repris
ci-après.

2. Distinction entre les administrations
publiques et les entreprises publiques non
financières : traitement des activités
marchandes

Bien que les administrations publiques aient pour
principale fonction la prestation de services non
marchands à des fins de consommation collective, il
arrive souvent que les administrations vendent des
biens et services marchands. Il convient donc de
déterminer si ces activités de vente de biens et
services marchands (activités marchandes) doivent
être imputées au secteur des administrations
publiques ou à un autre secteur.

Le critère de distinction est le suivant : toutes les
activités industrielles ou commerciales des
administrations—sauf si elles sont le fait d’unités non
constituées en sociétés, et si elles sont destinées à
d’autres unités des administrations publiques, ou si elles
sont de faible ampleur—sont classées dans le secteur des
entreprises publiques non financières, et non dans celui
des administrations publiques.

Ainsi on va classer en dehors du secteur
administrations publiques, toutes les activités
industrielles et commerciales qui sont le fait d’unités
constituées en sociétés, et celles qui sont le fait

d’unités (non constituées en sociétés) appartenant
aux administrations publiques mais qui vendent des
biens et services à la collectivité sur une grande
échelle.

Les activités commerciales ou industrielles qui
restent classées dans les administrations publiques
sont attribuées aux unités de production marchande des
administrations publiques. On entend par unités de
production marchande des administrations publiques
les unités industrielles ou commerciales qui :

• ne sont pas constituées en sociétés;

• sont étroitement intégrées à un ministère ou à
un service des administrations publiques; et

• détiennent normalement des fonds de
roulement de faible montant et ont pour
activité essentielle (1) soit de fournir des biens
et services aux autres unités administratives
(en tant qu’unités auxiliaires), ou (2) soit de
vendre des biens et services au public mais sur
une faible échelle.

3. Distinction entre les administrations
publiques et les institutions financières :
traitement des activités financières

Etant donné que les opérations entre les
administrations publiques et les institutions
financières jouent un rôle primordial dans le domaine
de la politique budgétaire, il est extrêmement
important d’établir une distinction nette entre ces
deux secteurs. Cette distinction fondamentale repose
sur le principe suivant : les fonctions propres au secteur
des institutions financières ne s’exercent pas dans le
secteur des administrations publiques.

Toutes les fonctions des autorités monétaires,
quelles que soient les institutions qui les assument,
sont traitées comme des activités incombant au
sous-secteur des autorités monétaires et non au
secteur des administrations publiques. Ce
traitement diffère de celui préconisé par le SCN, qui
rattache au secteur des administrations publiques les
fonctions des autorités monétaires que celui-ci
exerce directement.2

Toutes les activités du sous-secteur des banques
créatrices de monnaie—qui comprend les
institutions dont les engagements sont
essentiellement constitués par des dépôts
monétaires appartenant à la collectivité—y compris
celles des systèmes de comptes chèques postaux,

62

4 ■ LES STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES

2Cependant, le SCN recommande également de regrouper
toutes les fonctions des autorités monétaires dans le tableau
complémentaire intitulé Opérations financières consolidées du
système monétaire.

sont considérées comme étant en dehors du secteur
des administrations publiques.

En ce qui concerne les régimes de sécurité sociale,
ils sont classés parmi les administrations publiques.
Les caisses de retraite de fonctionnaires et assimilés
dont les ressources sont entièrement placées auprès
de l’administration employeur sont également à
classer dans le secteur des administrations publiques
(et non dans le sous-secteur des caisses de retraite).
Par contre, les autres compagnies d’assurances et
caisses de retraite, régimes organisés de façon
autonome ne font pas partie du secteur des
administrations publiques.

Parmi les autres institutions financières, on ne
classe dans les administrations publiques que les
organismes de prêt dont les ressources proviennent
exclusivement des administrations publiques et les
établissements d’épargne dont les fonds sont
automatiquement transférés aux administrations
publiques et dont les engagements envers la
collectivité ne revêtent pas la forme de dépôts à
terme ou d’épargne. Par exemple, sont classés dans les
administrations publiques les caisses de prêts au
logement dont toutes les ressources proviennent des
administrations publiques, et les plans d’épargne dans
le cadre desquels des obligations sont émises et dont
toutes les recettes sont automatiquement versées aux
administrations. Par contre, des organismes comme
les banques de développement, qui peuvent
contracter des engagements envers des entités autres
que les administrations publiques, font partie du sous-
secteur des autres institutions financières.

4. Distinction entre les administrations publiques
et les organismes privés à but non lucratif

La distinction entre les institutions privées à but
non lucratif au service des ménages et l’ensemble
des administrations publiques est établie
essentiellement en fonction du mode de financement
et de contrôle. Les organismes à but non lucratif
compris dans le secteur des administrations
publiques sont ceux qui rendent principalement des
services aux ménages et aux unités marchandes, et
qui sont en totalité ou en majeure partie financés et
contrôlés par les pouvoirs publics. Le financement
public peut prendre la forme de transferts ou de
mesures autorisant ces organismes à percevoir des
droits d’adhésion et à réclamer pour leurs services
un prix qui ne couvre pas entièrement les coûts de
fonctionnement, tandis que le contrôle des pouvoirs
publics peut s’exercer par la fixation des politiques,
des programmes et des activités, ainsi que des règles
de fonctionnement des organismes. Les hôpitaux,
les universités et les organismes d’action sociale sont

les principaux types d’institutions pour lesquels ces
questions risquent de se poser.

5. Distinction entre les administrations
publiques et le reste du monde

La nécessité d’établir une distinction entre les
administrations publiques et le reste du monde
résulte de la décision prise récemment par plusieurs
pays de déléguer certaines de leurs fonctions
administratives à des autorités supranationales—
comme l’Union européenne—qui perçoivent des
impôts, effectuent des dépenses, des prêts et des
opérations de financement dans un pays où elles ne
sont cependant pas résidentes. D’autres
organisations internationales, qui sont financées
non pas par des impôts perçus directement, mais par
des contributions ou des souscriptions des
gouvernements ou par des emprunts (par exemple :
le FMI, ou la Banque mondiale) n’entrent pas dans
la catégorie des autorités supranationales.

6. Composition du secteur des administrations
publiques et définition des sous-secteurs

Les administrations publiques regroupent donc
par définition :

• les branches essentiellement non marchandes
de leurs diverses sections, services ou organes
d’exécution;

• les régimes de sécurité sociale qui concernent
une fraction importante de la collectivité et
qui sont imposés, contrôlés ou financés par les
administrations publiques;

• les caisses de retraite des fonctionnaires et
assimilés dont les réserves sont entièrement
placées auprès de l’administration employeur;

• une gamme limitée d’activités industrielles ou
commerciales, exercées par des unités non
constituées en sociétés, et comprenant des
fonctions auxiliaires qui permettent de satisfaire
les besoins propres des administrations publiques
ou les fonctions d’unités n’effectuant des ventes
au public que sur une faible échelle;

• un ensemble limité d’organes financiers
comprenant les organismes de prêt dont la
totalité des fonds provient des administrations
publiques et les organismes d’épargne dont les
ressources sont automatiquement encaissées
par les administrations publiques;

63

Le champ d’activité des administrations publiques

• les autres institutions à but non lucratif au
service des ménages ou au service des
entreprises industrielles et commerciales,
entièrement ou en majeure partie financées et
contrôlées par les pouvoirs publics, ou qui ont
pour fonction essentielle de rendre des services
aux administrations publiques;

• les opérations intérieures de toutes les autorités
supranationales ayant le pouvoir de lever des
impôts sur le territoire de plus d’un seul pays.

C’est donc en fonction de la nature de leurs
opérations que les unités qui exercent ces activités
sont classées parmi les administrations publiques, et
non en raison du traitement qui leur est accordé
dans les comptes budgétaires ou administratifs de
leurs pays respectifs. Les méthodes budgétaires et
comptables visent à répondre à une multitude de fins
juridiques, politiques et administratives et ne
peuvent servir à déterminer si telle ou telle activité
doit être incluse dans le secteur des administrations
publiques ou dans un autre secteur. Qu’elles soient
budgétaires, extrabudgétaires, constituées sous forme
de fonds spéciaux, comptes spéciaux, comptes
d’avances, ou qu’elles fassent l’objet de toute autre
disposition institutionnelle ou comptable, toutes les
unités administratives doivent satisfaire aux mêmes
critères fondamentaux pour être incluses dans le
secteur des administrations publiques. Aux
opérations et activités énumérées ci-dessus, peuvent
également s’ajouter les activités quasi budgétaires
d’institutions financières publiques (cf. encadré 4.1).

Le secteur des administrations publiques se divise
en un certain nombre de sous-secteurs :

• l’administration publique centrale;

• les Etats d’une fédération, les administrations
provinciales ou régionales;

• les administrations locales, qui comprennent les
communes, les commissions scolaires, etc.; et

• toute autorité supranationale pouvant lever des
impôts et effectuer des dépenses publiques sur
le territoire national.

On notera que les opérations de sécurité sociale
sont classées au niveau d’administration auquel elles
s’exercent (central, régional, ou local)
contrairement au SCN, qui distingue un sous-
secteur des administrations de sécurité sociale.

7. Concept de secteur public non financier

Le secteur public non financier englobe le
secteur constitué par l’ensemble des

administrations publiques et des sociétés et quasi-
sociétés publiques non financières. Il diffère du
secteur public total mentionné dans le SCN, qui
comprend aussi les institutions financières
publiques. A la différence des secteurs
institutionnels, le concept de secteur public non
financier ne repose ni sur des critères de finalité ou
de fonction, mais sur la distinction entre la
propriété et/ou le contrôle privés et publics,
essentiellement parce que l’on estime que
l’influence des pouvoirs publics sur l’économie
s’exerce aussi par l’intermédiaire des entreprises
qu’ils possèdent et/ou contrôlent et qu’ils peuvent
utiliser comme instrument d’exécution de
politiques gouvernementales.

III. Base d’établissement des données

1. Opérations brutes

Afin de rendre compte de toutes les recettes
perçues par les administrations publiques et de
toutes leurs dépenses, on adopte le principe

64

4 ■ LES STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES

Encadré 4.1.
Activités quasi budgétaires d’institutions
financières publiques

On entend par activités quasi budgétaires, les
opérations effectuées par des institutions financières
publiques qui sont équivalentes à des impôts et des
subventions des administrations publiques, et qui se
traduisent du point de vue économique par une
augmentation implicite du déficit de finances
publiques. De telles opérations sont effectuées par la
banque centrale ou les autres institutions financières
publiques, et prennent des formes variées,
notamment : un régime de taux de change multiples
(ce qui revient à taxer les exportateurs et
subventionner les importateurs), une garantie de
taux de change (subventionner l’emprunteur de
devises), de taux d’intérêt bonifiés, de plafonds de
crédit, de prêts directs à l’administration publique
centrale (crédit à l’Etat) à des taux d’intérêts nuls ou
inférieurs à ceux du marché. Les opérations quasi
budgétaires permettent de dissimuler ailleurs que
dans le budget des opérations essentiellement
budgétaires, et donc de déroger au processus de
contrôle budgétaire administratif et législatif. Si elles
existent, ces opérations doivent être rajoutées aux
opérations budgétaires normales et doivent donc
augmenter d’autant le déficit de finances publiques,
avant d’être réintégrées, à terme, de façon explicite
(taxes et subventions) dans le budget dans le cadre
d’une réforme structurelle.

général selon lequel les recettes et les paiements
d’origine non marchande et non remboursables
sont exprimés en termes bruts. Les principales
exceptions au principe d’enregistrement sur une
base brute sont donc :

• les opérations relatives aux activités
marchandes dont les coûts sont identifiables
(qui sont donc traitées nettes et dont seul le
solde courant excédentaire ou déficitaire est
retracé);

• les trop-perçus d’impôts (portés en déduction
des recettes) et les trop-payés par les
administrations publiques (portés en
déduction des dépenses); et

• les opérations remboursables.3

2. Période ou date d’enregistrement

Les opérations doivent être enregistrées au cours
de la période pendant laquelle elles ont été
effectivement réalisées, par exemple entre le 1er
janvier et le 31 décembre, et non au cours de
l’exercice budgétaire au titre duquel elles ont été
autorisées. Ainsi, par exemple, les opérations des
administrations publiques effectuées pendant la
période complémentaire, donc effectuées après le 31
décembre de l’année n, doivent être enregistrées en
n + 1 en statistiques de finances publiques, bien
qu’elles se réfèrent du point de vue budgétaire à
l’exercice n.

Plus généralement, selon les systèmes comptables
et budgétaires, les opérations peuvent être
enregistrées pendant la période au titre de laquelle
elles ont été autorisées, ou avant, ou après cette
période. On peut illustrer ceci à l’aide de l’exemple
suivant où :

A : opérations effectuées par anticipation en
n – 1, au titre de l’exercice n;

B : opérations effectuées en n, au titre de
l’exercice n;

C : période complémentaire de l’exercice n
(opérations effectuées en n + 1 au titre de
l’exercice n);

D : période complémentaire de l’exercice n – 1
(opérations effectuées en n au titre de
l’exercice n – 1);

E : opérations effectuées par anticipation en n,
au titre de l’exercice n + 1.

L’exercice n retrace les opérations : A + B + C;
La gestion n retrace les opérations : D + B + E.
Si les opérations sont retracées dans les comptes

d’après l’exercice, on effectuera des ajustements pour
présenter en statistiques de finances publiques les
opérations de la gestion.

On notera que dans un tiers environ de
l’ensemble des pays, on autorise la reconduction des
perceptions et des paiements non entièrement
effectués dans le cadre de l’année budgétaire. Mais
cette reconduction est limitée à une période
complémentaire ou de liquidation de durée réduite
(en général de un à trois mois). Le recours à des
périodes complémentaires se rencontre dans la
moitié environ de tous les pays d’Amérique latine
et des pays s’inspirant du système budgétaire
français, et dans environ un sixième des pays qui
suivent les pratiques budgétaires anglo-saxonnes.
Dans les pays qui s’inspirent des systèmes
budgétaires français, le système budgétaire s’est
modifié au fil des ans et est passé d’un budget fondé
sur le système de l’exercice permettant de régler les
engagements de dépenses et de percevoir les
recettes dues sur une longue période
complémentaire, à un budget de gestion prolongée
dont la période complémentaire pour les paiements
a été ramenée à deux mois au maximum.

3. Base caisse ou base engagements

Jusqu’à récemment les statistiques se
rapportant aux recettes et dépenses des
administrations publiques devaient de préférence
être établies sur la base caisse, car cette base
permet de mieux mesurer l’incidence globale des
administrations publiques sur les comptes
monétaires et sur le reste de l’économie.
Cependant, depuis peu, il est envisagé de réviser
ce principe et de recommander que les données
soient enregistrées sur la base des droits
constatés. On notera que les données exprimées

65

Base d’établissement des données

3On note qu’en comptabilité publique, un principe analogue
est celui dit du produit brut ou de la non-affectation ou non-
contraction des recettes. Ces principes permettent une
présentation plus claire et plus transparente des données.

E
X
E
R
C
I
C
E

GESTION

31/12 31/12
n–1 n n+1

n–1 D

n A B C

n+1 E

sur la base caisse présentent l’avantage de
correspondre directement aux données
monétaires et financières, d’être simples et,
partant, de se prêter aux comparaisons entre pays.
Elles présentent cependant l’inconvénient de ne
pas être directement raccordables aux systèmes de
comptes macroéconomiques (nationaux, balance
des paiements) qui sont sur la base des droits
constatés. En particulier, elles ne permettent pas
de faire apparaître les arriérés de paiements.

4. Consolidation

Lorsqu’on établit les statistiques relatives à un
secteur des administrations publiques ou à un de
ses sous-secteurs, il faut éliminer les opérations
effectuées entre toutes les unités situées à
l’intérieur de cet ensemble et ne retenir que leurs
opérations “extérieures”, autrement dit leurs
opérations avec le reste de l’économie. Ce
processus d’élimination porte le nom de
consolidation. La consolidation doit être effectuée
au sein d’une même unité (versement de budget à
budget—voir l’exemple ci-après), entre unités
d’un même niveau (entre le budget général et la
caisse d’amortissement, par exemple), entre
niveaux différents d’administrations (entre les
administrations publiques centrale et locales, par
exemple).

Exemple : élimination du versement d’une
subvention du budget courant au
budget d’équipement :

Recettes Dépenses Solde

Budget courant 100 120 –20
Dont : subvention versée (50)

Budget d’équipement 60 80 –20
Dont : subvention reçue (50)

Total avant consolidation 160 200 –40
Total consolidé 110 150 –40

Il convient de remarquer que la consolidation n’a
pas effet sur le solde.

IV. Le cadre d’analyse

Les critères qui permettent de classer les
opérations selon les grandes catégories d’agrégats
sont présentés dans le graphique 4.1 sur le cadre
d’analyse.

1. Critères permettant de classer les opérations
selon les agrégats

Les critères utilisés pour déterminer les grands
agrégats dans lesquels seront classées toutes les
transactions des administrations publiques, sont
fondés sur la nature de ces transactions. Les critères
sont les suivants :

a. Encaissements et décaissements

Il s’agit de savoir si les transactions entraînent des
entrées ou des sorties de fonds pour les
administrations publiques. On traite toutes les
opérations sur une base brute (il n’y a pas de
compensations entre certaines opérations), à
l’exclusion des opérations marchandes et des
ajustements correctifs, tels que les remboursements
de trop-perçus ou le recouvrement de trop-payés.

Par exemple : la perception d’un impôt est un
encaissement, le versement de
salaire à un fonctionnaire est un
décaissement.

b. Opérations non remboursables et opérations
remboursables

La distinction entre opérations non remboursables et
remboursables est fondamentale. Une entrée ou une
sortie de fonds est remboursable lorsqu’elle a pour
contrepartie un engagement contractuel à échéance
fixe. Dans le cas contraire, il s’agit d’une opération
non remboursable. Les opérations remboursables
créent ou éteignent un droit à remboursement.

Par exemple : le versement d’un salaire ou
paiement de l’intérêt sur la dette
sont des opérations non
remboursables, alors qu’un
emprunt, ou l’amortissement de
cet emprunt, sont des opérations
remboursables.

c. Opérations avec contrepartie et opérations
sans contrepartie (pour les opérations non
remboursables)

Un règlement non remboursable, en entrée ou en
sortie, est une opération avec contrepartie lorsqu’il
existe un flux correspondant de biens ou de services
en sens inverse. Il est sans contrepartie dans le cas
contraire.

66

4 ■ LES STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES

67

Le cadre d’analyse

Par exemple : le versement d’un salaire est une
opération avec contrepartie (le
travail du fonctionnaire), alors
que le versement d’une
subvention est une opération
sans contrepartie.

d. Opérations courantes et opérations en capital
(pour les opérations non remboursables)

Les opérations non remboursables en capital sont
celles pour lesquelles des paiements sont effectués
ou reçus pour l’acquisition, la construction ou la
vente d’avoirs non financiers destinés à servir
pendant plus d’un an dans le processus de
production. Cette définition recouvre plusieurs

Source : FMI, Manuel de statistiques de finances publiques.

68

4 ■ LES STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES

catégories de biens de capital non financiers,
comme les actifs incorporels, les terrains, certains
stocks, et les bâtiments et les ouvrages de génie
civil, ainsi que le matériel non militaire.

Par exemple : l’achat d’un terrain est une
opération en capital, alors que
l’achat de papier ou d’électricité
est une opération courante.

e. Avoirs et engagements financiers (pour les
opérations remboursables)

Parmi les opérations remboursables se rapportant
à des créances, il convient d’établir une distinction
importante entre celles qui correspondent à des
engagements envers les administrations publiques,
et celles qui représentent des engagements de ces
dernières envers des tiers. La nécessité de cette
distinction tient à l’asymétrie qui découle à la fois
des motivations qui inspirent l’action des
administrations publiques et des moyens financiers
dont elles disposent. Dans la gestion de leurs
engagements les administrations publiques sont
motivées par des raisons de gestion de leurs
liquidités4 car elles peuvent avoir un accès direct
au crédit de la banque centrale. Par contre, dans la
gestion de leurs avoirs, les administrations
publiques sont souvent motivées par des objectifs
de politique générale, et non par la nécessité de
rentabiliser leurs avoirs pour couvrir leurs
engagements.

Par exemple : la souscription par un tiers d’un
emprunt d’Etat obligataire fait
varier les engagements des
administrations publiques, alors
qu’un prêt octroyé par l’Etat à une
entreprise fait varier les avoirs des
administrations publiques.

f. Politique économique générale et gestion des
liquidités (pour les opérations remboursables,
avoirs)

Alors que toutes les opérations remboursables
portant sur les engagements des administrations
publiques ont pour but la gestion des liquidités,
toutes les opérations des administrations publiques
portant sur ses avoirs (des créances sur des tiers) ne
répondent pas uniquement à des objectifs de
politique économique générale. Il existe certaines

opérations sur ses avoirs qui donnent lieu à
l’acquisition d’actifs financiers pour des raisons de
gestion de liquidité plutôt que pour des raisons de
politique économique générale.

Par exemple : les administrations publiques
accordent des prêts à des
entreprises pour des raisons de
politique économique générale,
alors qu’une caisse
d’amortissement (organisme
public chargé de la gestion de la
dette de l’Etat) dépose dans une
banque une partie de ses
liquidités pour des raisons de
gestion des liquidités.

g. Variation des soldes de trésorerie

Bien que ne correspondant pas à un type
d’opération particulier, la variation des encaisses et
dépôts détenus par les administrations publiques
doit figurer dans tout cadre d’analyse rendant
compte de l’intégralité des relations entre leurs
encaissements et décaissements. La variation des
soldes de trésorerie entre le début et la fin d’une
période, pour autant qu’elle ne résulte pas de
réévaluations, est égale à la somme algébrique de
toutes les entrées et sorties de fonds au cours de la
période. Cette variation constitue, en fait, une des
sources de financement (positif ou négatif) du
solde budgétaire.

2. Agrégats de finances publiques

L’application des critères définis précédemment
permet de classer toutes les opérations selon les
cinq grandes catégories d’agrégats retenues en
statistiques de finances publiques, dont la
définition est donnée ci-après.

a. Recettes

Tous les encaissements non remboursables et
sans contrepartie provenant de prélèvements
obligatoires (tels que les impôts) ainsi que les
encaissements non remboursables et avec
contrepartie (tels que le revenu de la propriété et
du patrimoine, les droits divers et les redevances)
ne provenant pas d’autres administrations
publiques, nationales ou étrangères, ou
d’organisations internationales.4On peut aussi parler de gestion financière.

b. Dons

Les encaissements non remboursables et sans
contrepartie provenant de versements non
obligatoires d’autres administrations publiques,
nationales ou étrangères, ou d’organisations
internationales.

c. Dépenses

Tous les décaissements non remboursables
effectués par les administrations publiques (tels que
les achats de biens et de services, les transferts et les
achats de biens d’équipement ou aménagements
d’infrastructure).

d. Prêts moins recouvrements (ou prêts nets)

Les opérations remboursables (encaissements et
décaissements) des administrations publiques sur des
créances qu’elles acquièrent sur des tiers (avoirs)
afin de mettre en oeuvre leur politique économique
générale, et non pour gérer leurs liquidités ou pour
obtenir un revenu.

e. Financement

Les autres opérations remboursables des
administrations publiques, par lesquelles celles-ci
contractent des engagements envers des tiers ou
acquièrent des créances sur ceux-ci pour gérer leurs
liquidités; le règlement de ces obligations ou la
liquidation de ces créances; et la variation nette des
avoirs que ces administrations détiennent sous
forme d’encaisses ou de dépôts.

3. Le solde de finances publiques
(ou excédent /déficit)

Par construction, la somme algébrique de
l’ensemble des opérations des administrations
publiques est nulle. On peut cependant dégager un
solde (excédentaire ou déficitaire) en ne prenant en
compte qu’un sous-ensemble des opérations.

Bien qu’il existe plusieurs concepts de soldes de
finances publiques (cf. encadré 4.2), les statistiques
de finances publiques définissent le solde comme
étant égal à la part des dépenses et prêts motivés par
des raisons de politique économique qui n’est pas
couverte par des recettes, des dons et des
recouvrements de prêts.

69

Le cadre d’analyse

Encadré 4.2.
Quelques concepts d’excédent/déficit

L’excédent/déficit courant ou épargne des
administrations publiques. Il permet de mesurer la
contribution des administrations publiques à l’épargne
totale et donc à la croissance économique. On le
calcule en faisant la différence entre les recettes
courantes et les dépenses courantes et les prêts nets, ou
encore en éliminant de l’excédent/déficit les recettes en
capital et les dépenses en capital, soit :

Recettes – Dépenses = Excédent/
courantes courantes Déficit

et Prêts moins courant.
recouvrements

L’excédent/déficit primaire. Il peut aussi être utile de
calculer l’excédent/déficit d’une période sans tenir
compte des effets des déficits des périodes antérieures.
Pour ce faire, on calcule l’excédent/déficit hors
paiement d’intérêts, c’est-à-dire :

Recettes – Dépenses = Excédent/
et Dons hors intérêts Déficit

et Prêts moins primaire.
recouvrements

L’excédent/déficit opérationnel. En situation de forte
inflation, il peut être utile de réduire l’excédent/déficit
de la part des paiements d’intérêts versée aux détenteurs
des titres représentatifs de la dette publique qui
compense l’inflation (appelée ci-après “part des
paiements d’intérêts pour inflation”). L’amortissement de
la dette qui doit être classé en-dessous de la ligne, pourra
être augmenté du montant d’intérêts pour compenser
pour l’inflation. L’excédent/déficit opérationnel peut être
défini comme étant égal à l’excédent/déficit primaire
plus la composante réelle (c’est-à-dire hors inflation) des
paiements d’intérêts. Ainsi :

Excédent/ = Recettes – Dépenses moins
Déficit et Dons part des paiements
opérationnel d’intérêts pour inflation,

et Prêts moins
recouvrements.

ou bien :

Excédent/ – Excédent/ = Composante réelle des
Déficit Déficit paiements d’intérêts.
opérationnel primaire

70

4 ■ LES STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES

Le solde indique si les encaissements de la période
considérée permettent à l’Etat d’atteindre ses objectifs
de politique économique, ou dans quelle mesure il
doit prélever sur les avoirs liquides qu’il a accumulés
par le passé ou émettre des obligations qu’il devra
payer à l’avenir. Le solde de finances publiques fournit
aussi une première mesure de l’impact des opérations
de l’Etat sur le reste de l’économie, compte tenu du
fait que les agents économiques réagissent
différemment selon les opérations classées au-dessus
ou en-dessous de la “ligne”.

La notion de “ligne” : le classement des
opérations au-dessus ou en-dessous de la ligne
correspond à la distinction faite respectivement
entre les opérations qui déterminent le solde
(excédent ou déficit) et celles qui financent le solde.
Les opérations qui déterminent le solde sont toutes
les opérations non remboursables (Recettes, Dons et
Dépenses) ainsi que les prêts nets (Prêts moins
recouvrements). Les opérations qui financent le
solde sont toutes les opérations remboursables à
l’exception des prêts nets (Financement intérieur et
Financement extérieur).

Par définition :

Recettes + Dons – Dépenses – Prêts moins
recouvrements + Financement
intérieur + Financement extérieur = 0.

On définit le concept d’Excédent/Déficit par:

Recettes – Dépenses et = Excédent/
et Dons Prêts moins Déficit,

recouvrements

et donc par :

(–) Excédent/ = Financement + Financement
Déficit intérieur extérieur.

Ces concepts peuvent être illustrés par les trois
exemples suivants.

Dans le premier exemple, on calcule le solde de
finances publiques. On suppose que le montant des
prêts effectués nets des recouvrements de prêts
antérieurs s’élève à 5.

Année n

Recettes +100
Dons +20
Dépenses –140
Prêts moins recouvrements –5
Excédent/Déficit (+/–) –25

Financement +25
Total 0

Dans le deuxième exemple ci-après, on illustre
une variante possible pour le traitement des dons. Il
peut en effet être utile, pour les besoins de l’analyse,
d’isoler les effets de la politique budgétaire
nationale, d’où le concept d’excédent/déficit hors
dons. On peut alors présenter deux soldes, comme le
montre l’exemple suivant5 :

Année n

Recettes +100
Dépenses –140
Prêts moins recouvrements –5
Excédent/Déficit hors Dons (+/–) –45

Dons +20
Excédent/Déficit Dons compris (+/–) –25

Financement +25
Total 0

Dans le troisième exemple ci-après, on illustre cette
fois une variante pour le traitement des arriérés de
paiements. Si les données dont on dispose sont
exprimées sur la base des engagements et non sur la
base caisse, et si les dépenses engagées n’ont pas toutes
été réglées pendant la période, il peut y avoir
accumulation d’arriérés de paiements. On peut alors
présenter deux soldes, avant et après variation des
arriérés de paiements. Ceci peut être illustré dans
l’exemple suivant6 où les dépenses sont comptabilisées
sur la base des engagements et un montant de 10
engagé pendant l’année n n’a pas été réglé au cours de
l’année n (accumulation d’arriérés de paiement) mais
l’a été pendant l’année n + 1 (réduction d’arriérés de
paiements). Il est à noter que le financement est
directement affecté par l’accumulation ou la réduction
d’arriérés de paiements.

Année n n+1

Recettes +100 +100
Dons +20 +20
Dépenses (base engagements) –140 –140
Prêts moins recouvrements –5 –5
Excédent/Déficit

(base engagements) (+/–) –25 –25
Variation des arriérés de paiements +10 –10

Excédent/Déficit
(base caisse) (+/–) –15 –35

Financement +15 +35
Total 0 0

5Il est parfois recommandé de distinguer les dons budgétaires
(c’est-à-dire les dons destinés à combler un déficit du budget) des
dons reçus pour d’autres utilisations (par exemple pour financer un
projet tel que la construction d’une route ou d’un hôpital). On
pourra s’intéresser alors à l’Excédent/Déficit hors Dons budgétaires
et à l’Excédent/Déficit Dons budgétaires compris.

6Dans cet exemple, les valeurs des agrégats pour l’année n et
n + 1 sont identiques.

V. Classifications

Les classifications ou nomenclatures
recommandées en statistiques de finances publiques
pour ventiler les agrégats de Recettes et Dons, de
Dépenses et Prêts moins recouvrements et de
Financement sont présentées dans les tableaux 4.2,
4.3, 4.4 et 4.5 ci-après.

VI. Récapitulation : Ajustement des
données nationales pour l’établissement

des agrégats de statistiques de
finances publiques

Pour établir les principaux agrégats de statistiques
de finances publiques à partir des données fournies
par les autorités nationales, il est généralement
nécessaire de procéder à un certain nombre
d’ajustements qui peuvent être regroupés sous les
rubriques suivantes :

1. Champ couvert par les données

Les données doivent être ajustées pour :

• inclure les opérations de toutes les unités
considérées comme des administration
publiques;

• exclure les opérations des entreprises publiques
(financières ou non financières), à l’exception
de transferts éventuels (tels que des profits ou
des subventions), les opérations reflétant les
fonctions bancaires exercées par l’Etat et les
opérations effectuées pour le compte d’autres
administrations publiques (par exemple d’un
autre niveau, comme les administrations
locales).

2. Enregistrement brut ou net

En principe, les recettes et les dépenses doivent être
enregistrées brutes, c’est-à-dire qu’il ne doit pas y avoir
de compensation entre certaines recettes et certaines
dépenses. Les principales exceptions sont les correctifs,
par exemple les trop-perçus ou les trop-payés qui
doivent être déduits respectivement des recettes ou
des dépenses, et les opérations courantes des unités de
production marchande dont seul le solde (excédent ou

déficit courant) doit être enregistré parmi les recettes
ou les dépenses des administrations publiques.

3. Période

Seules les opérations effectuées pendant la
période de référence (par exemple, entre le 1er
janvier et le 31 décembre de l’année considérée)
sont retenues, quel que soit l’exercice auquel elles se
rapportent. Ainsi, les opérations effectuées pendant
une période complémentaire doivent être classées
dans les comptes de l’année où elles ont
effectivement lieu, et non dans les comptes de
l’exercice auquel elles se rapportent.

4. Base caisse ou base engagements

Comme indiqué précédemment, la base
d’enregistrement des données fait actuellement
l’objet d’une révision méthodologique : la
recommandation d’enregistrement des opérations
sur la base caisse est en train d’être remplacée, par
souci d’harmonisation avec les autres systèmes de
comptes macroéconomiques, par la
recommandation d’enregistrement des opérations
sur la base des engagements (ou, plus généralement,
des droits constatés). Si les données sont sur la base
des engagements, il faudra identifier les dépenses
couvertes par virement différés ou bons de caisse, qui
correspondent à une accumulation d’arriérés de
paiement, et celles effectivement réglées.

5. Consolidation

La consolidation des données d’un certain niveau
d’administrations publiques est l’élimination des
opérations entre les administrations publiques de ce
même niveau (par exemple, élimination des
transferts entre budgets ou entre administrations)
en vue d’obtenir des données globales consolidées.

6. Reclassement

Les opérations doivent être classées selon les
critères qui définissent les Recettes et Dons
(encaissements non remboursables), les Dépenses
(décaissements non remboursables), les Prêts moins
recouvrements (encaissements nets de décaissements
remboursables effectués pour des raisons de politique

71

Classifications

72

4 ■ LES STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES

économique) et le Financement (autres opérations
remboursables). Des opérations peuvent être classées
différemment dans les documents budgétaires de
certains pays (par exemple, l’amortissement
d’emprunts, qui figure parfois parmi les dépenses dans
les documents budgétaires de certains pays, doit être
reclassé dans le Financement).

VII. Exercices et thèmes de réflexion

L’objet de ces travaux pratiques est de mieux
comprendre le champ d’activité des administrations
publiques et les principaux agrégats tels qu’ils sont
définis dans les statistiques de finances publiques, à
savoir les Recettes et Dons, les Dépenses et Prêts
moins recouvrements, et le Financement. Ces
définitions permettent de calculer des soldes de
finances publiques, ou Excédents/Déficits,
comparables dans le temps et l’espace. Il est à noter
que les définitions et surtout les données ont été
aménagées pour les exercices et ne reflètent donc
pas la réalité tunisienne.

Exercices7

A. Quelles unités doit-on classer parmi les
administrations publiques? Quel est le champ
d’activité des administrations publiques? Pour
répondre à ces questions, on se propose de
classer 11 unités ou opérations sous les
rubriques suivantes : administrations publiques
(y compris les unités marchandes), entreprises
publiques non financières, institutions financières
publiques et hors du secteur public. Ce
classement s’effectue en fonction des critères
présentés dans la section II du présent
chapitre. On complétera le tableau 4.6 en
justifiant les raisons du classement retenu pour
chaque unité ou opération.

B. Quelle est la situation des finances publiques
de la Tunisie à la fin de l’année n? La politique
menée est-elle ou non expansionniste? On se
propose de répondre à ces questions en
exploitant les documents d’exécution
budgétaire (tableau 4.7).

Pour déterminer l’Excédent ou le Déficit de
finances publiques de l’année n, calculer les
agrégats Recettes, Dons, Dépenses, Prêts

moins recouvrements et Financement en
procédant aux ajustements nécessaires dans le
tableau 4.8 (un rappel des principaux
ajustements possibles est fourni dans la section
VI du chapitre). On vérifie que :

Recettes + Dons – Dépenses – Prêts moins
recouvrements + Financement = 0.

Reporter les agrégats ajustés dans le tableau
récapitulatif 4.9. Comparer les résultats pour
l’année n avec ceux des années n–2 et n–1 et
commenter sur le caractère expansionniste ou
non de la publique budgétaire.

Thèmes de réflexion

1. Les dons et les prêts moins recouvrements sont
classés au-dessus de la ligne, et les emprunts et
leur amortissement en-dessous de la ligne.
Comment sont justifiés l’un et l’autre
classements? Peut-on classer les dons
autrement? Si on décompose les dons en dons
projets et dons budgétaires comment peut-on
les classer (par rapport à la ligne)? Justifier
votre réponse.

2. Quels sont les avantages et inconvénients de
calculer les agrégats sur la base des droits
constatés plutôt que sur la base caisse?
Qu’arrive-t-il s’il y a accumulation d’arriérés de
paiements ou renégociation de la dette au cours
de la période, et comment peut-on en rendre
compte dans ces tableaux? Quel est l’intérêt de
calculer les agrégats sur la base de la gestion
plutôt que sur la base de l’exercice qui peut
comporter une période complémentaire?

3. Plus généralement, quel est l’intérêt
d’harmoniser la présentation des statistiques
de finances publiques dans le temps et dans
l’espace?

4. Avec quelles opérations d’autres secteurs faut-
il mettre en rapport les statistiques de finances
publiques à des fins de recoupement? En
donner la liste.

5. Commenter le tableau des opérations
financières consolidées de l’administration
centrale de la Tunisie (tableau 4.10) et les
tableaux associés des recettes (tableau 4.11) et
des dépenses (tableau 4.12).

7Les exercices A et B sont indépendants.

73

Exercices et thèmes de réflexion

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74

4 ■ LES STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES

Tableau 4.2.
Recettes et dons des administrations publiques

I. Total des recettes et des dons (II + VII)

II. Recettes totales (III + VI)

III. Recettes courantes (IV + V)

IV. Recettes fiscales
Impôts sur le revenu, les bénéfices et les gains en capital
Cotisations de sécurité sociale
Impôts sur les salaires et la main-d’oeuvre
Impôts sur le patrimoine
Impôts intérieurs sur les biens et services
Impôts sur le commerce extérieur et les transactions internationales
Autres recettes fiscales

V. Recettes non fiscales
Revenu de l’entreprise et de la propriété (domaine public)
Droits et frais administratifs, et ventes non industrielles et accessoires
Amendes et confiscations
Cotisations aux caisses de retraite et aux caisses de protection sociale des fonctionnaires et assimilés relevant

des administrations publiques
Autres recettes non fiscales

VI. Recettes en capital
Ventes de biens de capital fixe
Ventes de stocks
Ventes de terrains et d’actifs incorporels
Transferts en capital de sources autres que les administrations publiques

VII. Dons
Reçus de l’étranger
Reçus d’autres niveaux des administrations publiques nationales
Reçus des autorités supranationales par les pays membres
Reçus de leur siège par les autorités supranationales

Tableau 4.3.
Classification économique des dépenses et des prêts moins recouvrements des administrations publiques

I. Total des dépenses et des prêts moins recouvrements (II + V)

II. Total des dépenses (III + IV)

III. Dépenses courantes
Dépenses sur biens et services

Traitements et salaires
Cotisations patronales des administrations publiques
Autres achats de biens et services

Paiements d’intérêts
Subventions et autres transferts courants

IV. Dépenses en capital
Acquisition de biens de capital fixe
Achats de stocks
Achats de terrains et d’actifs incorporels
Transferts en capital

V. Prêts moins recouvrements
Intérieurs
A l’étranger

75

Exercices et thèmes de réflexion

Tableau 4.4.
Classification des fonctions des administrations publiques

1. Services généraux des administrations publiques

2. Défense nationale

3. Ordre et sécurité publics

4. Education

5. Santé

6. Sécurité sociale et oeuvres sociales

7. Logement et développement collectif

8. Loisirs et culture

9. Services concernant l’énergie

10. Services concernant l’agriculture, la sylviculture, la chasse et la pêche

11. Services concernant les industries extractives de transformation, et le bâtiment et les travaux publics

12. Services des transports et des communications

Tableau 4.5.
Financement des administrations publiques par catégorie de créanciers

I. Financement total (II + III)

II. Financement intérieur
Auprès des autres administrations publiques
Auprès des autorités monétaires
Auprès des banques créatrices de monnaie
Autre financement intérieur
Ajustements

III. Financement extérieur
Auprès d’institutions internationales de développement

Tirages
Amortissement

Auprès d’administrations publiques étrangères
Tirages
Amortissement

Autres emprunts à l’étranger
Prêts et avances bancaires
Crédits-fournisseurs
Autres emprunts à l’étranger non classés ailleurs

Variation des encaisses, dépôts et titres à des fins de gestion des liquidités
Détenus par des caisses d’amortissement
Autres variations des encaisses, dépôts et titres détenus à des fins de gestion des liquidités

76

4 ■ LES STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES

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77

Exercices et thèmes de réflexion

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