REVUE LÉGÈRE DES DÉPENSES PUBLIQUES AGRICOLES

Mali

Rapport 2018

Version finale

Avril 2018

i

Tables des matières

Tables des matières ........................................................................................................................................ i

Liste des figures ........................................................................................................................................... iv

Liste des tableaux .......................................................................................................................................... v

Acronymes ................................................................................................................................................... vi

Remerciements ........................................................................................................................................... viii

Introduction ................................................................................................................................................... 1

1. Contexte politique, institutionnel et socio-économique du Mali .............................................................. 3

1.1 Un système de gestion des finances publiques en progrès .................................................................. 3

1.2 Une volonté politique affichée pour le développement de l’agriculture ............................................. 4

1.3 Environnement institutionnel du secteur agricole ............................................................................... 5

2. Revue des dépenses publiques agricoles ................................................................................................... 6

2.1 Note méthodologique sur le calcul des dépenses publiques agricoles ................................................ 6

2.2 Évolution des prévisions budgétaires au profit du secteur rural ......................................................... 7

2.3 Évolution des dépenses publiques agricoles ....................................................................................... 8

2.4 État de mise en œuvre de l’engagement de Maputo ......................................................................... 11

2.5 Analyse de l’efficience allocative des dépenses publiques agricoles ............................................... 12

2.5.1 Classification économique des dépenses publiques agricoles .................................................... 12

2.5.2 Analyse des dépenses publiques agricoles par sous-secteur ...................................................... 13

2.5.3 Analyse fonctionnelle des dépenses publiques agricoles ........................................................... 14

2.6 Analyse de l’efficience technique des dépenses publiques agricoles ............................................... 16

2.6.1 Analyse du taux d’exécution des dépenses publiques agricoles ................................................ 16

2.6.2 Suivi, évaluation, capitalisation et durabilité des investissements agricoles ............................. 17

2.7 Synthèse et recommandations ........................................................................................................... 19

3. Étude spécifique n˚1: Analyse de la subvention en engrais .................................................................... 21

3.1 Contexte et objectifs ......................................................................................................................... 21

3.2 Structure de la chaine d’approvisionnement en engrais au Mali ...................................................... 21

3.2.1 Circuit d’approvisionnement dans la zone CMDT/OHVN ........................................................ 22

3.2.2 Circuit d’approvisionnement à travers les Offices ..................................................................... 23

3.3 Mécanismes de mise en œuvre et approvisionnement de la subvention ........................................... 24

3.4 Ciblage des bénéficiaires de la subvention en engrais ...................................................................... 24

3.5 État des coûts et des quantités de la subvention ................................................................................ 25

3.6 Analyse des effets de la subvention sur l’utilisation de l’engrais ..................................................... 27

3.7 Analyse des effets de la subvention sur les rendements céréaliers ................................................... 32

ii

3.8 Déterminants de l’accès à l’engrais des exploitants agricoles .......................................................... 35

3.8.1 Appartenance à une coopérative/groupement et accès à l’engrais ............................................. 35

3.8.2 Taille de l’exploitation et accès à l’engrais ................................................................................ 36

3.9 Impact de la subvention sur les prix de l’engrais .............................................................................. 39

3.10 Subvention et qualité de l’engrais ................................................................................................... 41

3.11 Efficience de la chaine de distribution de l’engrais subventionné .................................................. 42

3.12 Synthèse et recommandations ......................................................................................................... 43

4. Étude spécifique n˚2: Analyse des dépenses d’irrigation de la zone Office du Niger ............................ 45

4.1 Présentation des contrats-plans 2008-2012 et 2014-2018 ................................................................. 46

4.2 État de mise en œuvre des travaux d’extension et de réhabilitation des aménagements .................. 46

4.3 Analyse des dépenses d’entretien des réseaux d’irrigation ............................................................... 50

4.4 Analyse des dépenses pour la maîtrise d’ouvrage............................................................................. 51

4.5 Analyse des dépenses en conseil agricole ......................................................................................... 51

4.6 Analyse des dépenses d'intrants ........................................................................................................ 52

4.7 Dépenses publiques allouées à l’Office du Niger et atteinte des objectifs des contrats-plans .......... 52

4.8 Synthèse et recommandations ........................................................................................................... 53

5. Étude spécifique n˚3: Analyse du soutien public à la filière cotonnière ................................................. 55

5.1 Contexte et objectifs de l’étude ......................................................................................................... 55

5.2 Présentation et analyse des réformes ................................................................................................ 55

5.2.1 Réformes hors prix ..................................................................................................................... 56

5.2.2 Réformes de la fixation du prix du coton graine ........................................................................ 57

5.2.2.1 Mécanismes de fixation du prix du coton graine de 2002 à 2004 ....................................... 57

5.2.2.2 Mécanismes de fixation du prix du coton graine à partir de 2005 ...................................... 58

5.2.3 Programme de Développement Stratégique de la Filière Coton (PDSFC) ................................ 60

5.3 Analyse de l’aide publique à la filière .............................................................................................. 61

5.4 Soutien du Gouvernement à la filière ............................................................................................... 63

5.4.1 Subvention aux intrants .............................................................................................................. 63

5.4.2 Entretien des pistes rurales ......................................................................................................... 64

5.4.3 Appui à la mécanisation ............................................................................................................. 64

5.5 Mise en œuvre du programme de Développement Stratégique de la Filière Coton (PDSFC) .......... 65

5.6 Impact des réformes et du soutien public sur les performances de la filière .................................... 67

5.6.1 Campagne 2011/2012 ................................................................................................................ 67

5.6.2 Campagne 2013/2014 ................................................................................................................ 68

5.6.3 Campagne 2014/2015 ................................................................................................................ 68

5.6.4 Campagne 2015/2016 et 2016/2017........................................................................................... 69

iii

5.6.5 Amélioration de la situation financière de la filière ................................................................... 69

5.6.6 Persistance de la faiblesse de la productivité ............................................................................. 69

5.7 Synthèse et recommandations ........................................................................................................... 71

6. Synthèse des résultats ............................................................................................................................. 72

7. Synthèse des recommandations .............................................................................................................. 74

Références bibliographiques ....................................................................................................................... 77

Annexes ...................................................................................................................................................... 78

iv

Liste des figures

Figure 1. Répartition du budget agricole par unité de dépense sur la période 2010-2016 (millions FCFA) 8

Figure 2. Tendance des DPA sur la période 2002-2016 (millions FCFA) .................................................... 9

Figure 3. Évolution des DPA par source de financement (millions FCFA) et de la part de ces dépenses sur

ressources internes (%) sur la période 2010-2016 ...................................................................................... 10

Figure 4. Part des DPA dans la valeur ajoutée agricole sur la période 2010-2016 ..................................... 10

Figure 5. Évolution de la part de l'agriculture dans le budget et les dépenses totales sur la période 2010-

2016 (%) ..................................................................................................................................................... 11

Figure 6. Répartition des DPA par sous-secteur sur la période 2010-2016 ................................................ 13

Figure 7. Répartition des DPA et contribution à la valeur ajoutée agricole sur la période 2010-2016....... 14

Figure 8. Répartition fonctionnelle des dépenses d’investissement agricole sur la période 2010-2016 ..... 16

Figure 9. Évolution des ressources financières allouées à la subvention (millions FCFA) sur la période

2010-2016 ................................................................................................................................................... 26

Figure 10. Évolution des quantités totales d'engrais subventionnés (tonnes) sur la période 2009-2016 .... 26

Figure 11. Évolution des quantités importées et subventionnées d’engrais (tonnes) et des quantités

moyennes subventionnées (kg/ha) sur la période 2000-2016 ..................................................................... 27

Figure 12. Niveau de couverture des besoins en engrais (tonnes) des cultures céréalières (hors Offices) par

la subvention sur la période 2009-2017 ...................................................................................................... 28

Figure 13. Niveau de couverture des besoins en engrais (tonnes) des Offices par la subvention sur la

période 2009-2016 ...................................................................................................................................... 29

Figure 14. Mode d’approvisionnement en engrais au profit des cultures céréalières (campagne 2014/2015)

.................................................................................................................................................................... 30

Figure 15. Proportion des exploitants par culture ayant utilisé de l’engrais (campagne 2014/2015) ......... 31

Figure 16. Part de l’engrais subventionné parmi les exploitants utilisant l’engrais (campagne 2014/2015)

.................................................................................................................................................................... 31

Figure 17. Accroissement des productions et des rendements moyens céréaliers entre 2005-2007 et 2014-

2016 ............................................................................................................................................................ 32

Figure 18. Accroissement des productions et des rendements moyens du riz entre 2005-2007 et 2014-

2016 dans les Offices .................................................................................................................................. 33

Figure 19. Accroissement des productions et des rendements moyens céréaliers entre 2005-2007 et 2014-

2016 dans les zones CMDT et DNA ........................................................................................................... 34

Figure 20. Répartition des exploitants appartenant à un groupement selon les modalités d’accès à l’engrais

(campagne 2014/2015) ................................................................................................................................ 36

Figure 21. Variation du prix international et du prix de revient de l’urée dans la zone CMDT par rapport à

l’année 2006 ................................................................................................................................................ 40

Figure 22. Évolution des prix international, local et subventionné de l’urée (FCFA/kg) sur la période

2008-2016 ................................................................................................................................................... 41

Figure 23. État de mise en œuvre des engagements des parties prenantes en matière d’extension et de

réhabilitation des aménagements dans l’Office du Niger ........................................................................... 48

Figure 24. Part des dotations de l’État dans la programmation financière des travaux d’extension et de

réhabilitation des aménagements de la zone Office du Niger ..................................................................... 49

Figure 25. Contribution de l’État dans les dépenses pour les travaux d’extension et de réhabilitation des

aménagements de la zone Office du Niger ................................................................................................. 50

Figure 26. Taux de la redevance eau alloué à l’entretien du réseau secondaire sur la période 2008-2016. 51

Figure 27. Variation du prix international du coton en dollar et en FCFA ................................................. 60

v

Figure 28. Structure fonctionnelle de l’aide extérieure au profit de la filière coton sur la période 2002-

2016 ............................................................................................................................................................ 62

Figure 29. Répartition de l’aide extérieure en faveur du coton par bailleur ............................................... 63

Figure 30. Évolution de la subvention en engrais au profit du système coton (en milliards de FCFA) sur la

période 2009-2016 ...................................................................................................................................... 64

Figure 31. Structure du PDSFC par composante ........................................................................................ 65

Figure 32. Évolution de la production du coton entre 2003 et 2016 ........................................................... 67

Figure 33. Évolution des résultats nets de la CMDT (en milliards de FCFA) ............................................ 69

Figure 34. Évolution du rendement de coton (en kg/ha) ............................................................................. 70

Figure 35. Évolution de la proportion de la production du coton en grade de tête ..................................... 70

Liste des tableaux

Tableau 1. Classification économique des DPA sur la période 2010-2016 (%) ......................................... 13

Tableau 2. Taux d'exécution des DPA (%) sur la période 2010-2016 ........................................................ 17

Tableau 3. Mode d’approvisionnement en engrais des producteurs de mil selon la superficie cultivée

(campagne 2014/2015) ................................................................................................................................ 36

Tableau 4. Mode d’approvisionnement en engrais des producteurs de sorgho selon la superficie cultivée

(campagne 2014/2015) ................................................................................................................................ 37

Tableau 5. Mode d’approvisionnement en engrais des producteurs de maïs selon la superficie cultivée

(campagne 2014/2015) ................................................................................................................................ 38

Tableau 6. Mode d’approvisionnement en engrais des producteurs du riz selon la superficie cultivée

(campagne 2014/2015) ................................................................................................................................ 38

Tableau 7. Situation des subventions de l’Etat aux producteurs de la zone ON ......................................... 52

vi

Acronymes

AV Association Villageoise

BNDA Banque Nationale de Développement Agricole du Mali

CCOCSAD Comités Communaux d’Orientation, de Coordination et de Suivi des Actions de

Développement

CEDEAO Communauté Économique des États d’Afrique de l’Ouest

CFAP Classification des Fonctions des Administrations Publiques

CLOCSAD Comités Locaux d’Orientation, de Coordination et de Suivi des Actions de

Développement

CMDT Compagnie Malienne de Développement du Textile

CPS Cellule de Planification et des Statistiques

CREDD Cadre Stratégique pour la Relance Économique et le Développement Durable

CROCSAD Comités Régionaux d’Orientation, de Coordination et de Suivi des Actions de

Développement

CSCRP Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté

DNA Direction Nationale de l’Agriculture

DPA Dépenses Publiques Agricoles

DRA Direction Régionale de l’Agriculture

DPAA Dépenses Publiques en soutien à l’Agriculture et l’Alimentation

FAO Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture

FMI Fonds Monétaire International

GFP Gestion des Finances Publiques

IER Institut d’Économie Rurale

LOA Loi d’Orientation Agricole

LPDSC Lettre de Politique de Développement du Secteur Coton

MENOR Monitoring Externe National Orienté vers les Résultats

MRSC Mission de Restructuration du Secteur Coton

NEPAD Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique

OHVN Office de la Haute Vallée du Niger

OMC Organisation Mondiale du Commerce

OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement

vii

ON Office du Niger

ONG Organisation Non Gouvernementale

PAG Programme d’Actions du Gouvernement

PDDAA Programme Détaillé de Développement de l’Agriculture Africaine

PDSFC Programme de Développement Stratégique de la Filière Coton

PNIA Programme National d’Investissement Agricole

PNIP-SA Plan National d’Investissement Prioritaire dans le Secteur Agricole

PNISA Programme National d’Investissement dans le Secteur Agricole

PRED Plan pour la Relance Durable du Mali

PTF Partenaires Techniques et Financiers

RLDPA Revue Légère des Dépenses Publiques Agricoles

SAPAA Suivi et Analyse des Politiques Agricoles et Alimentaires

SNCAPE Systèmes Nationaux des Dépenses Publiques Agricoles en Afrique Sub-

Saharienne

TEB Taux d’Exécution Budgétaire

VAA Valeur Ajoutée Agricole

UA Union Africaine

UEMOA Union Économique et Monétaire Ouest Africaine

UN-SCPC Union Nationale des Sociétés Coopératives de Producteurs de Coton

UPSE Unité de Programmation et de Suivi/Évaluation

viii

Remerciements

Ce rapport a été élaboré dans le cadre d’une requête du Gouvernement malien adressé à la Banque

mondiale pour la réalisation d’une revue legère des dépenses publiques agricoles. La dite revue

s’inscrit dans le programme de la Banque Mondiale pour le Renforcement des Capacités de Suivi

des Dépenses Publiques en Afrique Subsaharienne. L’étude a été réalisée sous la tutelle technique

du programme Suivi en Afrique des Politiques Alimentaires et Agricoles (SAPAA) de la FAO qui

appuie également les pays africains dans l’analyse des dépenses publiques agricoles.

Le rapport a été rédigé par Maurice TAONDYANDE (consultant).

Le processus de conduite de cette revue a été participatif. Un comité de pilotage a été constitué

sous l’égide du Secrétariat Général du Ministère de l’Agriculture. Pour leur disponibilité et leur

soutien multiforme, le consultant remercie les membres du comité de pilotage que sont les

représentants: des Cellules de Plannification et de Statistiques (CPS), de la Direction Nationale de

l’Agriculture (DNA), de la Direction des Finances et du Matériel (DFM/MA) et d’autres directions

techniques des ministères en charge de l’Agriculture, de l’Institut d’Économie Rurale (IER), de

l’Office du Niger (ON), de la Campagnie Malienne de Développement du Textile (CMDT), de la

Direction Générale du Budget (DGB), du Secrétariat à l’Harmonisation de l’Aide (SHA), de

l’Institut Nationale de la Statistique (INSTAT), de la Direction Nationale de la Plannification et

du Développement (DNPD), du collectif des fournisseurs d’intrants du Mali et de l’Assemblée

Permanente des Chambres d’Agriculture du Mali (APCAM).

Il remercie particulièment Balla KEITA, Directeur Adjoint de la Cellule de Plannification et de

Statistiques (CPS/MA), ses collaborateurs Soungalo KONATE, Abdoulaye Baba ARBY, Moriba

SAMAKE, Assagaïdou MOHAMEDINE, Kotié DIAKITE et Malick SY pour le soutien reçu dans

la réalisation de cette étude. Il n’oublie pas Hamadoun CISSE (CMDT), Oumar TOURE et

Bamoye KEITA (ON), Beidy SAMAKE (DGB/MEF), Cheick Oumar GUINDO (DNPD), Djibril

SABANE (INSTAT), Seydou COULIBALY (DFM/MA), Bouréma KONE (IER), Garantigi

TRAORE (DNGR) et Youssouf COULIBALY (collectif des fournisseurs d’intrants) pour avoir

facilité l’accès aux données et informations.

Enfin, pour la facilitation technique de l’étude et les différentes revues du draft ayant permis

d’améliorer la qualité du rapport, sa gratitude va à l’endroit de l’équipe du SAPAA/FAO

notamment, Caroline DEMANET (superviseur de l’étude), Fidy RAJAONSON, Federica

ANGELUCCI et Hélène GOURICHON (qui a supervisé l’étude jusqu’en mai 2017). Ses

remerciements vont également à Nabil CHAHERLI (Banque mondiale/Mali) pour ses conseils

pratiques et la revue du rapport. Il ne peut clore ce chapitre sans remercier AnnaMaria

KIELCZEWSKA (SAPAA/FAO) pour son soutien administratif tout au long de cette étude.

1

Introduction

Les systèmes de suivi, d’évaluation et d’analyse des politiques en général, et ceux des dépenses

publiques en particulier, sont un maillon faible des politiques publiques en faveur du secteur

agricole dans de nombreux pays en développement, parmi lesquels le Mali. Ces systèmes

nécessitent un renforcement. C’est à ce titre que l’Organisation des Nations Unies pour

l’Alimentation et l’Agriculture (FAO) appuie le Gouvernement du Mali à travers le programme de

Suivi et Analyse des Politiques Agricoles et Alimentaires (SAPAA). En outre, la Banque mondiale

appuie les pays africains à travers son programme de Renforcement des Systèmes Nationaux des

Dépenses Publiques Agricoles en Afrique Sub-Saharienne (SNCAPE).

Le SNCAPE et le SAPAA concourent ainsi à renforcer l'efficience et l’efficacité des ressources

publiques consacrées par le Gouvernement du Mali et ses partenaires pour le développement du

secteur agricole.

Ces initiatives sont mises en œuvre dans le cadre du Programme Détaillé de Développement de

l’Agriculture Africaine (PDDAA) adopté en 2003 à l’assemblée ordinaire de l’Union Africaine de

Maputo. A travers ce programme, les Chefs d’État et de Gouvernement des États membres se sont

engagés à consacrer au moins 10 pourcent des ressources publiques de leurs États à l’agriculture,

afin de favoriser une croissance agricole d’au moins 6 pourcent par an. Ces engagements ont été

réaffirmés au sommet de l’Union Africaine de Malabo, en 2014. Au cours de ce sommet, les

gouvernements et les partenaires au développement se sont engagés à améliorer le niveau et la

qualité des dépenses publiques en soutien à l'agriculture afin de stimuler la croissance dans le

secteur, et par là même réduire la faim et la pauvreté. Le PDDAA est opérationnalisé au Mali à

travers le Programme National d’Investissement dans le Secteur Agricole (PNISA).

Le SAPAA appuie le Gouvernement du Mali depuis 2012 pour consolider ses capacités de suivi

et d’analyse des politiques agricoles et alimentaires, notamment les dépenses publiques en soutien

à l’agriculture et l’alimentation (DPAA). Une équipe SAPAA, composée de techniciens de

l’Institut Economie Rurale calcule, met à jour et analyse tous les deux ans des indicateurs

désagrégés sur le niveau et la composition des DPAA au Mali. La base de suivi et analyse du

SAPAA contient les DPAA budgétisées et décaissées, sur fonds externes et internes, classifiées

selon 23 catégories fonctionnelles sur la période 2005-2013.

Le SNCAPE a réalisé des revues de base des dépenses publiques dans dix-sept pays, au cours de

sa première phase. Toutefois, ce type de revue nécessite beaucoup de temps et de ressources

financières et n’est donc pas adapté au renforcement du processus annuel de planification et de

budgétisation des actions publiques agricoles.

Cela a donc conduit le programme SNCAPE, dans sa deuxième phase, à adopter une méthodologie

pour la conduite de revues légères annuelles. Sept pays africains1, dont le Mali, ont exprimé une

demande auprès de la Banque Mondiale pour piloter l’application de la nouvelle méthodologie.

Celle-ci, baptisée Revue Légère des Dépenses Publiques Agricoles (RLDPA), propose de

concentrer l’analyse sur quelques problématiques clés, pertinentes pour les débats en cours sur les

liens politiques-dépenses-résultats, tout en offrant des indicateurs descriptifs sur le niveau et la

1 Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Ghana, Mali, Rwanda, Sénégal et Tchad.

2

composition des dépenses publiques agricoles (DPA). La méthodologie RLDPA se veut annuelle.

Elle entend faciliter l’utilisation des analyses de DPA dans les cycles annuels de planification, de

budgétisation et dans les processus garantissant la redevabilité mutuelle exigée par le PDDAA et

mise en œuvre à travers la revue sectorielle conjointe agricole. Elle entend fournir aussi, dans la

mesure du possible, des informations pour le rapportage biennal à l’Union Africaine dans le cadre

du suivi des engagements de Malabo.

Le principal objectif de cette étude est de fournir une analyse sur la qualité des dépenses publiques

agricoles afin de servir à la conception, à la planification et à la mise en œuvre des politiques

publiques agricoles. Elle vise aussi à alimenter les systèmes de suivi/évaluation et de responsabilité

mutuelle développés par l’Union Africaine (UA) et le Nouveau Cadre de Partenariat de

Développement de l’Afrique (NEPAD) pour le suivi et la mise en œuvre des engagements de

Malabo.

De façon spécifique, elle est structurée en cinq chapitres comportant une partie de base et trois

études spécifiques. Le chapitre 1 présente et analyse le contexte politique et institutionnel du Mali.

Le chapitre 2 est consacré à la partie de base de la revue. Elle analyse l’évolution du niveau et de

la composition des dépenses publiques agricoles au cours de la période 2010-2016 ainsi que leurs

modalités d’exécution afin de contribuer à l’amélioration de la planification, de la budgétisation et

de l’exécution du soutien public à l’agriculture. Le chapitre 3 se concentre sur la première étude

spécifique. Elle analyse l’efficience du programme de subvention en engrais de l’État et tentera de

cerner son impact sur l’utilisation et les prix de l’engrais. Le chapitre 4 examine la composition,

l’efficience allocative et technique des dépenses d’irrigation dans la zone Office du Niger.Le

chapitre 5 analyse l’efficience du soutien du Gouvernement malien à la filière coton et la met en

perspective avec les réformes entreprises depuis les années 2000. Au sein de chaque partie, des

éléments d’analyse des performances de l’agriculture en lien avec les DPA seront également

déclinés.

3

1. Contexte politique, institutionnel et socio-économique du Mali

À l’instar des autres pays d’Afrique subsaharienne, la lutte contre la pauvreté est l’axe central de

la politique de développement au Mali. Adopté en août 2013, le Cadre Stratégique de Lutte Contre

la Pauvreté de troisième génération, dénommé Cadre Stratégique pour la Croissance et la

Réduction de la Pauvreté (CSCRP 2012-2017) a été conçu pour être le cadre unique de référence

des politiques et stratégies de développement dans lequel le Mali s’est fixé comme objectif global

d’atteindre, à l’horizon 2017, l’essentiel des cibles des Objectifs du Millénaire pour le

Développement (OMD). La mise en œuvre du CSCRP a été fortement perturbée dès sa première

année par la crise institutionnelle et sécuritaire qu’a connue le Mali en 2012. Plusieurs documents

se sont ensuite succédés afin de répondre aux nouveaux enjeux mis en lumière par la crise tout en

cherchant à conserver l’articulation des nouvelles priorités avec celles du CSCRP 2012-2017.

C’est ainsi qu’un Plan pour la Relance Durable du Mali (PRED 2013-2014) a été établi afin de

décliner les priorités opérationnelles de la Feuille de route pour la Transition. Douze priorités ont

ainsi été définies. En 2013, un Programme d’Actions du Gouvernement (PAG) pour la période

2013-2018 a été adopté pour traduire la vision du Président de la République pour une véritable

sortie de la crise sécuritaire et institutionnelle et la relance durable du développement économique

et social du pays.

Dans ces conditions, une relecture du CSCRP 2012-2017 s’est imposée. Celle-ci a abouti à

l’adoption par le Gouvernement en avril 2016 du Cadre Stratégique pour la Relance Économique

et le Développement Durable (CREDD 2016-2018) qui constitue désormais le cadre de référence

actualisé pour la conception, la mise en œuvre et le suivi des différentes politiques et stratégies de

développement. Le CREDD se décline en cinq axes: deux axes dits préalables (paix et sécurité;

stabilité macroéconomique) et trois axes stratégiques (croissance économique inclusive et durable;

développement social et accès aux services sociaux de base; développement institutionnel et

gouvernance). L’ensemble des axes se déclinent en 13 domaines prioritaires et 38 objectifs

spécifiques.

1.1 Un système de gestion des finances publiques en progrès

Le Mali a engagé depuis de nombreuses années une réforme de son système de Gestion des

Finances Publiques (GFP) et des efforts de maîtrise des comptes publics. Un programme de

réforme de la GFP a ainsi débuté en 2006 avec le lancement du premier Plan d’Action

Gouvernemental relatif à l’amélioration et à la modernisation de la GFP au Mali. Cette phase a

pris fin en 2009 et un nouveau programme est en cours depuis 2011. L’évaluation PEFA2 en 2016

souligne des progrès, principalement observés dans les domaines de la budgétisation fondée sur

les politiques publiques (à la faveur de l’introduction des cadres de dépenses à moyen terme), la

préparation d’une stratégie d’endettement public et l’amélioration du fonctionnement du système

rénové de passation des marchés publics. Par ailleurs, des actions de réformes en cours dans le

domaine de la surveillance et la vérification externe connaissent des avancées qui, en

s’approfondissant, devraient pouvoir être reflétées dans les notations des évaluations ultérieures.

Cependant, l’efficacité de la vérification externe reste fortement liée à la qualité des données

contenues dans les rapports financiers.

2 PEFA: Public Expenditure and Financial Accountability

4

Aussi, le Mali a entamé le processus pour l’application de la directive n°06/2009/CM/UEMOA de

l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) de 2009 pour l’adoption du budget

programme dont la principale caractéristique est la promotion de la gestion budgétaire axée sur les

résultats. Après la phase d’expérimentation en 2017, le Mali a basculé définitivement dans

l’approche budget programme en 2018. Son application effective pourrait améliorer l’efficacité

des dépenses publiques dans l’agriculture.

1.2 Une volonté politique affichée pour le développement de l’agriculture

Afin de moderniser et de faire de son secteur agricole le moteur de la croissance et de

l’industrialisation, le Mali a promulgué en septembre 2006 la Loi d’Orientation Agricole (LOA)

qui formule une vue à long-terme du secteur agricole fondée sur la promotion d’un secteur agricole

durable, moderne et compétitif, reposant essentiellement sur les exploitations agricoles familiales.

Elle réaffirme le retrait de l’État de la production directe et des activités commerciales du secteur

agricole au profit du secteur privé et des associations d’agriculteurs. La LOA appuie également la

création de marchés régionaux et internationaux communs pour les produits agricoles. De plus,

elle définit l’articulation entre les autorités nationales et locales pour une stratégie de

développement agricole du Mali en cohérence avec la stratégie de décentralisation.

La politique de développement agricole adoptée en 2013 définit les orientations pour l’application

des principes cadres de la LOA. La politique de développement agricole prend en compte les

objectifs de décentralisation et de lutte contre la pauvreté, tout en déclinant les engagements sous-

régionaux et internationaux souscrits par le Mali. Tout en visant la satisfaction des besoins

croissants du pays, elle se donne pour objectif de passer d’une agriculture de subsistance à une

agriculture durable, diversifiée, moderne et compétitive sur les marchés régionaux et sous-

régionaux et place les paysans au centre de la démarche.

Le Programme National d’Investissement dans le Secteur Agricole (PNISA), élaboré en 2014,

opérationnalise la politique de développement agricole et le Programme Détaillé de

Développement de l’Agriculture en Afrique et la politique agricole de la CEDEAO (ECOWAP).

Il constitue le cadre de planification de l’action publique dans le secteur agricole sur un horizon

de dix ans glissant. Il s’articule autour des axes suivants: (1) le renforcement des capacités de tous

les acteurs, (2) les investissements, surtout dans les régimes fonciers les plus sécurisés, gestion des

ressources naturelles et systèmes d’irrigation et de gestion de l’eau, (3) les mesures visant à

promouvoir la production et la compétitivité des filières agro-sylvo-pastorales et halieutiques, (4)

la formation et la recherche en appui aux systèmes de production, (5) une meilleure protection

sociale pour répondre au problème d’insécurité alimentaire et nutritionnelle conjoncturelle. Le

PNISA adopte une approche stratégique basée sur (i) l’inclusion et la responsabilisation de tous

les acteurs publics et privés impliqués dans le secteur agricole, (ii) la valorisation des avantages

comparatifs de chaque région à travers la mise en œuvre des Plans régionaux et locaux

d’investissement agricole, (iii) la création et l’opérationnalisation d’agropoles dans des zones

ciblées, en vue de promouvoir les différentes filières et (iv) la prise en compte systématique des

aspects du genre et de la bonne gouvernance à travers toutes les interventions envisagées.

Notons qu’avant le PNISA, la planification dans le secteur agricole était régie par le Plan National

d’Investissement Prioritaire dans le Secteur Agricole (PNIP-SA), qui fut un plan intérimaire

élaboré en 2010 pour couvrir la période 2011-2015, sous l’impulsion de la CEDEAO dans le cadre

5

de l’internalisation de l’ECOWAP/PDDAA. Le PNIP-SA concernait les investissements

stratégiques dans cinq chaines de valeur: maïs, mil et sorgho, pêche continentale et produits du

bétail (viande et produits laitiers). Il incluait aussi des activités intersectorielles visant à renforcer

l’éducation nutritionnelle dans tout le pays. Le Gouvernement malien espérait utiliser le PNIP-SA

pour harmoniser les initiatives des divers bailleurs de fonds en vue du passage de l’approche projet

à l’approche sectorielle avec le PNISA.

1.3 Environnement institutionnel du secteur agricole

Le cadre institutionnel de gestion du secteur agricole comprend: i) les Ministères et Directions

centrales; ii) les structures de coordinations; iii) les collectivités territoriales; iv) les Organisations

Non Gouvernementales (ONG); v) les Organisations consulaires; vi) les Organisations

professionnelles; (vii) les instances villageoises reconnues par l’administration; viii) les

prestataires privés; ix) les Partenaires Techniques et Financiers (PTF).

Les Ministères directement concernés par le secteur agricole, au regard de leurs missons et

activités, sont les suivants: i) le Ministère de l’agriculture; ii) le Ministère de l’élevage et la pêche;

iii) le Commissariat à la Sécurité Alimentaire; iv) le Ministère de l’environnement et de

l’assainissement. Cependant, on note une fragmentation institutionnelle qui influence

négativement la cohérence et la durabilité des actions publiques au profit de l’agriculture. En effet,

dans un souci de synérgie et d’efficacité, le ministère de l’agriculture et le ministère de l’élevage

et la pêche ont été fusionnés en 2013 pour former le ministère du développement rural avant d’être

éclatés à nouveau vers 2016.

Au titre des autres Ministères impliqués, on peut retenir: v) le Ministère de l’économie et des

finances; vi) le Ministère de l’éducation, de l’alphabétisation et des langues nationales; vii) le

Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique; viii) le Ministère du

logement, des affaires foncières et de l’urbanisme; ix) le Ministère de l’administration territoriale

et des collectivités locales; x) le Ministère de l’énergie et de l’eau; xi) le Ministère de la santé; xii)

le Ministère de la promotion de la femme, de l’enfant et de la famille; xiii) le Ministère de l’action

humanitaire de la solidarité et des personnes agées et le xiv) le Premier Ministère.

Au titre des instances et structures de coordination, on note l’existence i) au niveau national, du

Conseil Supérieur et le Comité Exécutif National de l’Agriculture; ii) à l’échelon administratif

régional et local, du Comité Exécutif Régional de l’Agriculture, des Comités d'Orientation, de

Coordination et de Suivi des Actions de Développement. Les Comités Régionaux d’Orientation,

de Coordination et de Suivi des Actions de Développement (CROCSAD) sont institutionnalisés

au niveau des régions. Les Comités Locaux d’Orientation, de Coordination et de Suivi des Actions

de Développement (CLOCSAD) sont mis en place au niveau local (du cercle). Au niveau des

communes, sont installés les Comités Communaux d’Orientation, de Coordination et de Suivi des

Actions de Développement (CCOCSAD).

6

2. Revue des dépenses publiques agricoles

2.1 Note méthodologique sur le calcul des dépenses publiques agricoles

Les DPA retenues et évaluées dans cette étude sont conformes aux orientations méthodologiques

de l’UA et du NEPAD pour le suivi des DPA en Afrique. La méthodologie adoptée constitute une

version augmentée de la nomenclature du Fonds Monétaire International (FMI) sur la

Classification des Fonctions des Administrations Publiques (CFAP)3, telle que proposée dans la

note d’orientation de l’UA pour le suivi et la mesure du niveau et de la qualité des DPA

(AU/NEPAD, 2015). L’analyse des DPA se fera selon la version allégée du guide de l’UA/NEPAD

proposée par la Banque mondiale.

Ces dépenses concernent les budgets exécutés du Ministère de l’agriculture, du Ministère de

l’élevage et de la pêche, du Ministère de l’environnement, de l’assainissement et du

développement durable et du Ministère de l’énergie et de l’eau. Aussi, les projets à vocation

agricole ou ayant des composantes agricoles logés dans les Ministères autres que ceux en charge

du développement agricole ont été pris en compte. Ainsi, ont été comptabilisés dans les dépenses

publiques agricoles, les volets agricoles des projets suivants:

- Les projets de développement communautaire exécutés par le Ministère de la solidarité et de
l’action humanitaire;

- Le programme d’investissement communautaire, le projet d’appui à la décentralisation et
développement économique régional mis en œuvre par le Ministère de l’administration

territoriale;

- Les foires commerciales organisées par le Ministère du commerce et de l’industrie;
- Le projet d’appui à la valorisation des filières porteuses, le projet d’appui des groupements

féminins pour l’exploitation du karité, mis en œuvre par le Ministère de promotion de la

femme, de l’enfant et de la famille;

- Aussi, les dépenses agricoles figurant dans la section sur les charges communes4 telles que la
subvention aux intrants ont été intégrées.

Cependant les dépenses non-agricoles réalisées par les Ministères en charge de l’agriculture sont

exclues. Les dépenses portant sur l’eau potable en milieu urbain, l’assainissement, la protection de

l’environnement en milieu urbain ainsi que sur la protection des forêts classées où aucune activité

agro-sylvo-pastorale ne s’y déroule ne sont pas prises en compte. Les infrastructures sociales

(éducation et santé) et autres activités sans lien avec l’agriculture réalisées par les projets de

développement rural intégré sont également exclues. Il est également noté dans le guide

d’orientation l’exclusion dans les DPA du remboursement de la dette contractée pour la mise en

œuvre de projets agricoles.

En outre, l’une des innovations de la méthodologie «COFOG plus» proposée est la

comptabilisation dans les dépenses agricoles de certaines dépenses non-agricoles mais qui

bénéficient indirectement à l’agriculture. Il s’agit de l’énergie en milieu rural, l’hydraulique

villageoise, le stockage, la conservation et la transformation des produits agricoles, les pistes

3 Le sigle anglais ʺClassification of Functions of Governmentʺ, COFOG, est couramment utilisé à la place de la CFAP. La liste des

fonctions retenues par le guide se trouve en annexe.
4 Toutefois, depuis 2017, les dépenses pour la subvention aux intrants sont logées dans la section du Ministère de l’agriculture
(section 820).

7

rurales, la sécurisation foncière des terres rurales, la gestion des ressources naturelles impactant

sur l’agriculture. Conformément aux recommandations du guide, elles sont comptabilisées en

fonction du niveau dont elles bénéficient à l’agriculture. Ainsi, pour chacun de ces types de

dépenses, la part à inclure a été estimée (Annexe 1).

Les dépenses suivantes sont également comptabilisées, en fonction de leur niveau de contribution

à l’agriculture:

- les dépenses en pistes rurales du Ministère de l’équipement, des transports et du
désenclavement;

- le programme national sur les plateformes multifonctionnelles, ayant pour objectif l’accès à
l’énergie en milieu rural, mis en œuvre par le Ministère de promotion de la femme, de l’enfant

et de la famille;

- les projets de promotion de la transformation des produits agricoles par le Ministère du
Commerce et de l’Industrie.

En ce qui concerne les sources de données, les dépenses sur ressources internes ont été collectées

auprès de la Direction des finances et du matériel du Ministère de l’agriculture et de la Direction

générale du budget. Les ressources externes ont été obtenues via la base de données sur le budget

spécial d’investissement administré par la Direction nationale de la planification et du

développement. Notons également que le Secrétariat à l’harmonisation de l’aide a été consulté

pour la prise en compte de l’aide hors budget.

Enfin, la période concernée par l’analyse est 2010-2016.

2.2 Évolution des prévisions budgétaires au profit du secteur rural

Le budget5 consacré à l'agriculture a oscillé autour de 200 milliards en 2010 et en 2011 avant de

chuter à 78 milliards en 2012, suite à la crise politique et sécuritaire. Par la suite, le budget agricole

a progressé de façon continue de 2013 à 2016. Il est passé de 78 milliards en 2012 à environ 280

milliards en 2016, soit une hausse annuelle moyenne de 37 pourcent. Toutefois, lorsque la période

d'avant crise (2010-2011) est prise comme référence, la hausse n’est que d'environ 6 pourcent par

an.

Sur plus de 45 unités de dépense, plus de 87 pourcent du budget agricole provient de sept d'entre

elles. Il s’agit du Ministère de l'agriculture (46 pourcent), de la section sur les charges communes

(17,5 pourcent), du Ministère en charge de l'eau (8,3 pourcent), du Ministère de l'élevage et de la

pêche (5,6 pourcent), du Commissariat à la sécurité alimentaire (3,5 pourcent), de l'Office riz de

Ségou (3,4 pourcent)6 et du Ministère de l'environnement (3,1 pourcent).

5 Dans l’ensemble du rapport, le terme « budget » se réfèrre aux dotations budgétaires sur ressources internes et extérieures et le

terme « dépenses » se rapporte au budget exécuté.
6 L’importance des dotations budgétaires dans l’Office riz du Ségou s’explique par sa mise en œuvre du projet de développement

rural de Tienkonou.

8

Figure 1. Répartition du budget agricole par unité de dépense sur la période 2010-2016

(millions FCFA)

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la DGB, de la DNPD et de la DFM/MA

L’analyse par source de financement montre une prédominance de l’aide dans l’allocation

budgétaire au secteur agricole. En moyenne sur la période 2010-2016, l’aide a représenté 52

pourcent du budget alloué à l’agriculture. On note toutefois une baisse de cette part à 2 pourcent

et 34 pourcent respectivement en 2012 et en 2013 en lien avec la crise institutionnelle et politique

qu’a connu le Mali.

2.3 Évolution des dépenses publiques agricoles

La tendance des DPA est à la hausse depuis le début de la décennie 2000. En effet, de 73,5 milliards

en 2002-2004, elles ont atteint 173 milliards par an en moyenne en 2013-2016, soit 2,4 fois le

niveau de 2002-2004. Rapportée par an, cette augmentation a été de 8,1 pourcent entre les périodes

citées.

Cet important soutien public croissant correspond à une période de performance marquée de

l’agriculture malienne. En effet, la croissance agricole sur la période 2010-2016 a été de 11

pourcent en moyenne par an, bien supérieure à la cible de 6 pourcent selon le PDDAA adopté en

2003 par les États africains.

9

Figure 2. Tendance des DPA sur la période 2002-2016 (millions FCFA)

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la DGB, de la DNPD et de la DFM/MA

Tel qu’illustré dans la Figure 3, la hausse des DPA est principalement imputable aux ressources

internes qui ont connu une hausse régulière sur la période analysée. Leur part dans les DPA a

atteint 61pourcent en moyenne sur la période 2010-2016, traduisant ainsi l’engagement du

Gouvernement malien en faveur de l’agriculture. Notons que le fait que la part des DPA sur

ressources internes soit plus importante que la part du budget sur ressources internes (48 pourcent)

s’explique par une exécution plus efficace du financement de l’État par rapport à l’aide extérieure.

À l’instar des dotations budgétaires, l’essentiel des dépenses publiques agricoles ont été réalisées

par le Ministère de l'agriculture, la section sur les charges communes, le Ministère en charge de

l'eau, le Ministère de l'élevage et de la pêche, le Commissariat à la sécurité alimentaire, l'Office riz

de Ségou et le Ministère de l'environnement. Notons enfin que la somme des DPA réalisées sur la

période 2011-2015 a été de 724 milliards de FCFA, soit plus du double du coût total du PNIP-SA

qui a été évalué à 359 milliards environ. Cette performance apparente traduit en réalité une

insuffisance de la planification lors de l’élaboration du PNIP-SA. La persistance de l’approche

projet entrainant la multiplicité et la fragmentation des interventions dans le secteur agricole

pourrait expliquer cette insuffisance.

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

10

Figure 3. Évolution des DPA par source de financement (millions FCFA) et de la part de ces

dépenses sur ressources internes (%) sur la période 2010-2016

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la DGB, de la DNPD et de la DFM/MA

Sur la période 2010-2016, la part des DPA dans la valeur ajoutée agricole7 a été de 6,2 pourcent

en moyenne (Figure 4). Cela montre un soutien public à l’agriculture plus important au Mali que

dans les autres pays à faible revenu où cette part est généralement de moins de 5 pourcent (Hourticq

et al., 2012). Toutefois, ce ratio relativement élevé de dépenses reste largement inférieur à la cible

de 19 pourcent fixée par l’UA dans le cadre des engagements de Malabo pour la transformation

de l’agriculture en Afrique.

Figure 4. Part des DPA dans la valeur ajoutée agricole sur la période 2010-2016

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la DGB, de la DNPD et de la DFM/MA

7 Il s’agit des dépenses publiques agricoles exprimées en pourcentage de la valeur ajoutée du secteur agricole.

11

2.4 État de mise en œuvre de l’engagement de Maputo

Sur la période 2010-2016, à l’exception de 2012 avec la crise sécuritaire et institutionnelle, le Mali

a toujours respecté l'engagement de Maputo, confirmé à Malabo, de consacrer au moins 10

pourcent des ressources publiques à l'agriculture. Après avoir atteint une moyenne de 12,5

pourcent en 2010 et en 2011, la part de l'agriculture dans le budget total a chuté à 8,1 pourcent en

2012, avant de connaitre une tendance à la hausse à partir de 2013. En 2015 et en 2016, elle a

quasiment atteint son niveau de 2010-2011, soit 12,4 pourcent.

Sur la dernière décennie, on note ainsi une quasi stabilité du ratio de Maputo. En effet, sur la

période 2006-2009, la part de l’agriculture dans le budget de l’État a été de 12,6 pourcent contre

12,7 pourcent en 2010-2016. Pour ce qui est de sa part dans les dépenses réelles8, elle a été de 11,2

pourcent en 2006-2009 contre 11,1 pourcent en 2010-2016.

Figure 5. Évolution de la part de l'agriculture dans le budget et les dépenses totales sur la

période 2010-2016 (%)

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la DGB, de la DNPD et de la DFM/MA

8 Il s’agit de l’aide extérieure inscrite dans le budget de l’État puisque les directives de l’Union africaine et du NEPAD en matière

de suivi de l’engagement de Maputo préconisent l’exclusion de l’aide hors budget dans les dépenses publiques agricoles et dans

les dépenses publiques totales.

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2006-2009 2010-2016

Budget Dépenses Cible

12

2.5 Analyse de l’efficience allocative des dépenses publiques agricoles

2.5.1 Classification économique des dépenses publiques agricoles

Les dépenses d’investissement sont prédominantes dans les DPA au Mali. Sur la période 2010-

2016, leur part a été de 63 pourcent en moyenne, avec un maximum de 72,1 pourcent en 2011 et

un minimum de 26 pourcent en 2012. Les transferts et subventions aux institutions autonomes et

en intrants aux agriculteurs occupent la seconde place avec une part de 32,1 pourcent en moyenne.

Les dépenses de fonctionnement et de personnel des Ministères en charge de l’agriculture ont

respectivement compté pour 2,5 et 2,4 pourcent. Cependant, on considère ces ratios sont sous-

estimés dans la mesure où les transferts et subventions aux institutions autonomes sont

essentiellement destinés aux frais courants et de personnel.

Sur la période 2010-2016, on note une tendance à la baisse de la part des investissements, et ce au

profit de la subvention aux intrants. En effet, de 71 pourcent en 2010-2011, la part des

investissements dans les DPA n’a atteint que 60 pourcent en 2016. Cette diminution de la part des

investissements est à mettre en lien avec la hausse de la subvention aux intrants dont la part a

atteint 36 pourcent en 2016. De plus, les dépenses d’investissement demeurent surestimées

puisqu’environ 8 pourcent de ces dépenses constituent en réalité des frais de fonctionnement pour

la réalisation de ces investissements. Ainsi, la part effective des investissements dans les DPA a

été d’environ 58 pourcent sur la période 2010-2016.

Dans la mesure où la nomenclature comptable du budget de l'État ne suit pas strictement une

classification économique, l’analyse a nécessité un traitement des DPA. À titre d’exemple, les

transferts au profit des producteurs agricoles tels que les subventions d'intrants (25 pourcent des

DPA sur la période 2010-2016) logés dans le titre «investissement» de la nomenclature budgétaire

ont été retranchés. En effet, ils ne constituent pas un investissement public selon la théorie

économique puisqu'ils ne contribuent pas à l'augmentation des actifs publics, à l'image des routes

et des barrages.

Par ailleurs, l’analyse des sources de financement indique que les investissements sont financés

majoritairement par l’aide extérieure. En effet, la part de l’aide dans les investissements a été en

moyenne de 62 pourcent sur la période 2010-2016. Elle a atteint un maximum de 69 pourcent en

2011 et en 2015, pour un minimum de 6 pourcent en 2012. Comparée à la période 2006-2010, la

dépendance à l’aide n’a que légèrement baissé puisque sa part dans les investissements était de 70

pourcent en moyenne sur la période 2006-2009.

13

Tableau 1. Classification économique des DPA sur la période 2010-2016 (%)

Année Fonctionnement Investissement Personnel
Transfert et

subvention
Total

2010 3,2 72,1 2,1 22,7 100

2011 2,6 70 1,7 25,8 100

2012 3,7 26 4,1 66,1 100

2013 2,9 60,5 2,3 34,3 100

2014 2,3 66,3 2,4 29 100

2015 2 67,9 2,7 27,4 100

2016 1,7 59,9 2,3 36,1 100

2010-2016 2,5 63 2,4 32,1 100

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la DGB, de la DNPD et de la DFM/MA

2.5.2 Analyse des dépenses publiques agricoles par sous-secteur

La répartition des DPA par sous-secteur sur la période 2010-2016 montre la prédominance du

sous-secteur de la production végétale. Sa part dans les DPA a été en moyenne de 80 pourcent,

contre 13 pourcent pour l'élevage, 5 pourcent pour la foresterie et 3 pourcent pour la pêche (Figure

6). Le poids de la production végétale s'est accru au fil des années puisqu'il était de 72 pourcent en

2010-2011 et a atteint 82 pourcent en 2014-2016. La hausse du poids de la production végétale

dans les DPA s'est faite au détriment de l'élevage et de la pêche tandis que la part du sous-secteur

de la foresterie est restée stable.

La hausse de la facture de la subvention aux intrants de 21,5 milliards en 2010 à 58,2 milliards de

FCFA en 2016 explique cette tendance. En effet, la subvention aux intrants est principalement

destinée aux cultures végétales et seule une partie négligeable est destinée à l’élevage et à la pêche.

Figure 6. Répartition des DPA par sous-secteur sur la période 2010-2016

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la DGB, de la DNPD et de la DFM/MA

Alors que le sous-secteur de l'élevage a contribué pour presque 40 pourcent à la valeur ajoutée

agricole (VAA) durant la période 2010-2016, il n'a reçu que 13 pourcent des DPA (Figure 7).

14

Pourtant, le sous-secteur de la production végétale absorbe 80 pourcent des DPA contre un poids

de 48 pourcent dans la VAA. Le déséquilibre est moins prononcé pour la pêche (7 pourcent dans

la VAA contre 3 pourcent dans les DPA) et on observe un cas d'équilibre pour la foresterie (5

pourcent dans la VAA contre 5 pourcent dans les DPA).

Toutefois, il convient de relativiser l’interprétation de ces niveaux puisque les aménagements

hydro-agricoles représentent 44 pourcent des dépenses du sous-secteur de la production végétale

mais profitent également à l'élevage et à la pêche. C'est le cas des barrages, des fontaines, des

boulis et autres points d'eau. Néamoins, au vu du potentiel dont dispose le Mali9 dans le domaine

de l’élevage, un accroissement des DPA en sa faveur semble indispensable.

Figure 7. Répartition des DPA et contribution à la valeur ajoutée agricole sur la période

2010-2016

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la DGB, de la DNPD, de la DFM/MA et de l’INSAT

2.5.3 Analyse fonctionnelle des dépenses publiques agricoles

La répartitition fonctionnelle des DPA au Mali sur la période 2010-2016 montre la prédominance

des aménagements hydro-agricoles (32 pourcent), suivis par la subvention aux intrants (27

pourcent), la gestion des ressources naturelles (7 pourcent), la recherche agricole (5 pourcent),

l'administration générale (4 pourcent). La sécurité alimentaire, la commercialisation, l'énergie

rurale, le conseil/formation direct aux producteurs ont chacun un poids de 3 pourcent. Les secteurs

de la santé animale, du crédit agricole, des pistes rurales, de la transformation et des semences

représentent chacun 2 pourcent des DPA. La structuration des acteurs, le conseil/formation général

et les infrastructures de stokage ne représentent chacun que 1 pourcent des DPA. Enfin, l'appui

aux équipements agricoles au profit des agriculteurs n'a recu que 0,4 pourcent des DPA.

Ces parts ont été relativement stables d'une année à l'autre à l'exception de 2012 où la part des

aménagements hydro-agricoles a fortement baissé, et ce au profit de la subvention aux intrants qui

a atteint un poids de 57 pourcent dans les DPA.

9 Le Mali dispose d’un cheptel de bovins de plus de 10 millions de têtes et 35 millions pour les petits ruminants (CPS, 2015).

15

La recherche agricole, élément primordial pour atteindre une hausse de la productivité agricole,

reste faiblement financée. Avec une moyenne de 7,5 milliards de FCFA par an sur la période, elle

n'a représenté que 0,3 pourcent de la valeur ajoutée agricole, ce qui reste bien en deça de la cible

de 1 pourcent préconisée par l'UA. Un léger progrès est toutefois à noter en 2015 et en 2016 où

cette part a atteint 0,5 pourcent. En effet, de 1 pourcent sur la période 2006-2009, la part de la

recherche agricole dans les DPA a atteint 5 pourcent en 2010-2016. Elle a même atteint 7 pourcent

en moyenne sur la période 2014-2016. La mise en œuvre du programme de productivité agricole

en Afrique de l'Ouest explique en grande partie cette hausse absolue et relative des dépenses

publiques pour la recherche agricole. Toutefois, ce soutien public reste largement en deça des

besoins de la recherche agricole. L’effectif insuffisant du personnel et son vieillissement

nécessitent la conception et la mise en œuvre d’un plan de renforcement des ressources humaines.

L'accélération du programme de subvention aux intrants initié en 2008 a entrainé une hausse de la

part des intrants dans les DPA de 5,1 pourcent en 2006-2009 à 27 pourcent en 2010-2016. La part

des aménagements hydro-agricoles a quant à elle progressé de 27 à 32 pourcent entre les périodes

citées. Toutefois, celle de la vulgarisation et de la formation a régressé de 5,9 à 3,2 pourcent, celle

des infrastructures de stockage de 2,3 à 0,6 pourcent et celle de la commercialisation de 3,4 à 2,9

pourcent entre les périodes citées, traduisant ainsi la régression relative des efforts pour le

renforcement des capacités des agriculteurs et le développement des chaînes de valeur.

À l'instar de la plupart des pays de la région ouest africaine, le soutien public au secteur agricole

reste orienté sur une logique productiviste. Alors que les aménagements hydro-agricoles et les

dépenses en faveur des engrais représentent à eux seuls presque 60 pourcent des DPA, les dépenses

pour le développement des chaînes de valeur, et notamment la commercialisation, l'énergie rurale,

le crédit agricole, la transformation, les infrastructures de stockage et la structuration des acteurs

ont representé ensemble seulement 10 pourcent des DPA (Figure 8).

Étant donnés les objectifs ambitieux et l’importance des défis en matière de création d’emplois

décents pour les jeunes ruraux et urbains, l’accroissement des investissements pour le

développement des chaînes de valeur devra être une priorité de l’action publique au profit de

l’agriculture malienne.

16

Figure 8. Répartition fonctionnelle des dépenses d’investissement agricole sur la période

2010-2016

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la CPS/MA, DGB, DNPD, DFM/MA et MAFAP (2013)

2.6 Analyse de l’efficience technique des dépenses publiques agricoles

2.6.1 Analyse du taux d’exécution des dépenses publiques agricoles

Sur la période 2010-2016, on observe une exécution relativement efficace de la dépense publique

agricole au Mali (Tableau 2). En effet, le rapport dépenses sur dotations budgétaires est proche de

76 pourcent en moyenne sur la période 2010-2016 et reste quasiment stable par rapport au taux

d’exécution de 77 pourcent observé sur la période 2006-2009.

L’analyse du taux d’exécution budgétaire (TEB) révèle un niveau moyen supérieur à 90 pourcent

pour tous les postes de dépenses, excepté celui des investissements qui a été de 67 pourcent. Cette

relative faiblesse du TEB des investissements est principalement imputable aux investissements

provenant de l’aide extérieure qui ont enregistré un TEB particulièrement bas de 58 pourcent. En

effet, sur la même période le TEB des investissements sur ressources internes a atteint 88 pourcent

en moyenne.

17

Tableau 2. Taux d'exécution des DPA (%) sur la période 2010-2016

Année

Fonction-

nement

Investissement
Personnel

Transferts et

subventions

Total

Int. Ext. Total Int. Ext. Total

2010
98 77 53 59 101 99 87 53 67

2011
100 83 70 74 101 105 94 70 81

2012
98 86 64 84 99 100 96 64 95

2013
89 95 96 96 94 99 97 96 97

2014
98 85 61 68 99 100 93 61 76

2015
76 95 55 63 107 99 96 55 71

2016
84 91 45 56 93 100 95 45 67

Total
91 88 58 67 99 100 94 58 76

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la DGB, de la DNPD et de la DFM/MA

Les contraintes d’absorption de l’aide extérieure expliquent ce faible TEB de l’aide. Malgré les

efforts d’harmonisation des modalités de mise en œuvre de l’aide, d’importantes différences de

procédures d’exécution de la dépense publique persistent. La multiplicité des partenaires au

développement intervenant dans le secteur agricole ainsi que le manque de capacités des

gestionnaires des ressources publiques rendent cette harmonisation d’autant plus difficile. Les

entretiens menés dans le cadre de l’étude révèlent des insuffisances au sein de l’administration

publique malienne qui limite aujourd’hui l’alignement des partenaires au développement sur les

procédures d’éxecution budgétaire.

2.6.2 Suivi, évaluation, capitalisation et durabilité des investissements agricoles

La mission de suivi/évaluation (S&E) et de capitalisation de l’action publique dans le secteur

agricole est assurée par la Cellule de Planification et des Statistiques (CPS). Elle comporte quatre

unités: (i) l’Unité Plannification et Analyse (UPA), (ii) l’Unité Programmation Suivi et

Evaluation (UPSE), (iii) l’Unité Statistique (US) et (iv) l’Unité Informtique (UI). Les produits de

S&E générés par la CPS sont constitués du répertoire de projets et programmes, de la revue des

projets et programmes, du rapport annuel de l’enquête agricole de conjoncture et des annuaires

statistiques.

Si l’enquête agricole est menée de façon régulière par l’unité des statistiques, ce n’est pas le cas

de l’UPSE qui dispose de peu de ressources pour assurer le suivi, la coordination des projets et la

capitalisation de leurs actions. La revue des projets et programmes est donc limitée au suivi de

l’exécution financière de ces derniers par manque de ressources.

Il n’existe pas de rapport annuel consolidé sur la base des rapports des différents départements

techniques du Ministère sur les actions réalisées par l’ensemble des parties prenantes dans le

secteur agricole. Aussi, les systèmes de S&E au sein des unités de pilotage des projets sont la

plupart du temps orientées vers le suivi de leurs activités. À cela s’ajoute l’absence de cadre

harmonisé opérationnel de S&E de ces projets qui ne permet donc pas de faire l’état des lieux sur

18

leurs performances et d’apporter ainsi les orientations nécessaires. Aussi, la capitalisation des

expériences réussies s’avère difficile dans ces conditions.

Afin de remédier à ces insuffisances, la CPS a mis en place le Monitoring Externe National Orienté

vers les Résultats (MENOR), avec l’appui de la coopération technique belge, à la fin des années

2010. Ce système repose essentiellement sur: (i) la mise au point d’une démarche nationale

indépendante en vue d’évaluer les performances des projets et programmes, (ii) la définition d’une

méthodologie normalisée, orientée vers les résultats et d’un niveau de qualité international et (iii)

le positionnement clair de la CPS en maître d’ouvrage du suivi externe indépendant des projets et

programmes. Cinq critères servent à l’évaluation des performances des projets. Il s’agit de la

pertinence, de l’efficience, de l’efficacité, des effets/impacts et de la durabilité. Le MENOR a

permis l’évaluation de 21 projets du Ministère de l’agriculture et du Ministère de l’élevage et de

la pêche, financés par plus de 10 PTF différents. Cependant, l’application du MENOR s’est arrêtée

avec la fin de l’appui belge du fait de l’absence de dotations budgétaires de la part de l’État pour

la poursuite des évaluations.

L’apprentissage en cours de l’approche budget programme10, dont le principe de base est la gestion

axée sur les résultats, devra permettre d’améliorer le dispositif de S&E des interventions publiques

dans le secteur agricole. En effet, le budget programme nécessite la restructuration de toutes les

actions dans le secteur en un nombre limité de programmes pilotés par des responsables désignés

au sein des Ministères en charge du secteur agricole et assortis d’indicateurs et de mécanismes

d’évaluation de performance. Toutefois, le défi reste entier du fait du caractère multidimensionnel

de la plupart des projets pouvant couvrir plusieurs programmes en même temps. Cela nécessitera

l’adoption par les projets d’un canevas de suivi conforme à la structuration des budgets

programmes des départements ministériels en charge du développement rural. En outre, le principe

de redevabilité de l’approche programme qui implique que toutes les actions au sein d’un même

programme soient sous la responsabilité du chef de programme rencontrera des difficultés avec les

projets multi-programmes. Il apparait donc indispensable que les nouvelles générations de projets

soient circonscrites à l’intérieur des programmes assortis de mécanismes de coordination entre les

différentes unités d’exécution de la dépense publique.

Un autre aspect de la problématique de l’efficacité et de la durabilité des investissements au profit

de l’agriculture est leur appropriation par les services étatiques déconcentrés, les collectivités

territoriales et les bénéficiaires. Toutefois, hormis les zones structurées des offices et de la

Compagnie Malienne de Développement des Textiles (CMDT)/Office de la Haute Vallée du Niger

(OHVN), les capacités des organisations de producteurs dans les zones diffuses11 restent très

limitées. Il en est de même des services déconcentrés de l’État et des « jeunes » communes qui ne

disposent pas, la plupart du temps, de techniciens agricoles au sein des mairies pour piloter

l’entretien des investissements physiques et la poursuite des actions qui devront se maintenir après

10 Le budget programme est une importante réforme de gestion des finances publiques entreprise par l’union économique et

monétaire ouest africaine depuis 2009 (directive n°06/2009/CM/UEMOA) dont l’objectif est l’amélioration de l’efficacité des

dépenses publiques.
11 La suggestion de remplacer zones diffuses par bassins de production ne permet pas de mettre en évidence ces zones. Les zones
CMDT/OHVN et Offices sont aussi des bassins de production. Ce qui est mis en exergue ici, à travers l’appelation zone diffuse,
est la faible structuration des producteurs dans ces zones qui nécessite donc le renforcement de l’organisation des producteurs.

19

la fin des projets. Aussi, bien que des frais de fonctionnement pour des unités de pilotage de projets

cloturés soient inscrits dans le budget de l’État, ces derniers restent insuffisants et peu effectifs.

Afin d’assurer la durabilité des investissements agricoles dans le contexte du Mali, deux points

sont à souligner: (i) la constitution d’équipes ad hoc pour piloter les projets ne permet pas de

renforcer les capacités institutionnelles et opérationnelles des services étatiques existants. Il existe

un risque tangible de ponctionnement des ressources humaines et de développement d’une

administration parallèle de l’aide. La continuité dans l’action publique appelle ainsi un effort

d’inclusion des projets de développement agricoles au sein des services étatiques dans la mesure

du possible. (ii) Une politique de renforcement et de responsabilisation des collectivités

territoriales devrait accompagner le pilotage du développement de l’agriculture et du renforcement

des capacités des organisations de producteurs.

2.7 Synthèse et recommandations

L’analyse légère des DPA révèle les éléments de diagnostic suivants:

1. L’agriculture malienne est relativement bien soutenue par le gouvernement et les PTF. Ainsi,

les DPA ont plus que doublé entre le début des années 2000 et 2016 tandis que l’engagement de

Maputo a été respecté sur l’ensemble de la période. En effet, la part de l’agriculture dans les

dépenses publiques totales au Mali demeure l’une des plus élevées en Afrique à 12 pourcent en

moyenne sur la période 2010-2016. Cet important soutien public correspond par ailleurs à une

période de forte croissance agricole qui s’élève à 11 pourcent en moyenne par an sur la même

période.

2. Toutefois la répartition de ces dépenses par sous-secteur reste fortement concentrée sur la

production végétale, au détriment notamment de l’élevage et ce malgré la forte contribution de ce

sous-secteur à la valeur ajoutée agricole.

3. La désagrégation des dépenses par fonction révèle une orientation productiviste des

interventions publiques dans le secteur agricole. Seulement 10 pourcent des dépenses agricoles

sont consacrées au développement des chaînes de valeur.

4. Un fort taux d’exécution financière est observé pour tous les types de dépense, à l’exception

notable des investissements sur ressources externes. Pour ces derniers, le taux d’exécution avoisine

à peine 60 pourcent. Le faible alignement des partenaires au développement sur les procédures

nationales, la faible harmonisation des procédures entre la multitude de partenaires ainsi que

l’insuffisance des capacités nationales de coordination et de synergie entre les différents projets

expliquent cette relative contre-performance de l’exécution des dépenses publiques dans le secteur

agricole.

5. Concernant les modalités de l’action publique au profit de l’agriculture, on note la persistance

de l’approche projet mise en œuvre par les partenaires au développement en parallèle des

administrations étatiques et territoriaux. Cela limite dès lors l’appropriation, la capitalisation et la

durabilité des investissements réalisés. Aussi, la faiblesse du système de suivi/évaluation des

projets par le Ministère de l’agriculture ne permet pas une prise de décision harmonisée pour une

action publique efficace dans le secteur agricole.

20

Ainsi, les recommandations suivantes sont préconisées :

1. Une augmentation des ressources publiques allouées à la recherche agricole ainsi que la

conception et la mise en œuvre d’un plan de renforcement des ressources humaines dans ce secteur

sont primordiales. En outre, l’accent doit être mis sur la dissémination de la recherche et sur

l’appui-conseil.

2. La poursuite des efforts d’harmonisation, le renforcement de l’appui budgétaire et la promotion

des paniers communs multi-bailleurs pourraient contribuer à rationaliser la gestion des projets

multiples qui ciblent le même programme. Aussi, l’insertion des projets dans les services

techniques existants et le renforcement des collectivités territoriales pour l’appropriation des

interventions sont indispensables.

3. Une augmentation des DPA au profit de l’élevage permettrait à ce sous-secteur stratégique de

libérer tout son potentiel.

4. Afin de renforcer le suivi/évaluation des projets, les cellules de planification et des statistiques

des départements ministériels devraient être mieux doter en ressources humaines et financières aux

niveaux central et déconcentrés.

5. Afin de générer des emplois décents pour les actifs ruraux et urbains et de favoriser

l’accessibilité aux denrées alimentaires, un accroissement des investissements à destination de la

commercialisation, la transformation et le stockage des produits agricoles dans les chaînes de

valeur apparait crucial au-delà du seul soutien à la production.

21

3. Étude spécifique n˚1: Analyse de la subvention en engrais

3.1 Contexte et objectifs

Sur la période 1990-2007 antérieure à la mise en œuvre du programme de subvention des engrais,

les productions de coton et de céréales ont connu une hausse importante. En effet, le taux

d'accroissement moyen annuel de la production était de 7,1 pourcent pour le riz, 6,7 pourcent pour

le maïs, 2,9 pourcent pour le mil et 2,8 pourcent pour le coton. Pour le sorgho, cette croissance est

restée modeste à 0,8 pourcent12. En réalité, ces accroissements correspondent à l'extension des

surfaces cultivées. En effet, le taux d'accroissement moyen annuel des rendements a été négatif,

de -2 pourcent dans le cas du coton, et est resté relativement faible, à 1 pourcent pour le mil, 2,1

pourcent pour le maïs et 3,5 pourcent pour le riz.

Avec les phénomènes de changements climatiques, de croissance démographique et de baisse de

la fertilité des sols, ces stratégies d’extensification sont de moins en moins durables pour soutenir

la croissance agricole et subvenir aux besoins de la population malienne. Reconnaissant ces défis

majeurs pour l’agriculture au Mali, l’intensification de la production agricole à travers une

augmentation de la production par unité de superficie cultivée s’est imposée comme une priorité.

Par ailleurs, les hausses des prix des produits alimentaires et du pétrole en 2007/2008 ont accéléré

la mise en place par le Gouvernement malien d’un système de subvention des engrais afin

d’encourager leur utilisation en vue d’accroître la productivité agricole. Initialement destinée au

riz, la subvention a été élargie au coton lors de la campagne agricole 2009/2010 et ainsi qu’aux

autres spéculations céréalières13.

Ce chapitre a pour objectif d’analyser l’efficience du programme de subvention d’engrais sur le

plan allocatif, notamment à travers les modalités de sa mise en œuvre, et propose de cerner son

impact sur les prix et l’utilisation de l’engrais.

3.2 Structure de la chaine d’approvisionnement en engrais au Mali

Trois types d’acteurs animent la distribution de l’engrais au Mali : les importateurs, les grossistes

et les détaillants.

Bien que l’engrais utilisé au Mali provienne essentiellement des importations14, peu d'entreprises

sont impliquées dans l'importation. Toguna Agro-Industries, SOMADECO et Arc en Ciel

couvraient 97 pourcent de la demande en engrais du pays avant l’entrée de nouveaux distributeurs

grâce à la subvention aux intrants. Ce sont des entreprises locales qui ont développé des relations

étroites avec (ou qui représentent) des entreprises internationales de commercialisation d'engrais

et avec le réseau de distribution privé domestique. Depuis la mise en œuvre de la subvention de

l’État, on observe une diminution des parts de marché des entreprises dominantes avec de

nouveaux arrivants (Yara Mali, Gnoumani), tandis que Toguna Agro-Industries continue à

dominer le marché des importations d’engrais avec environ 70 pourcent du marché (IFDC, 2015).

12 Calculs effectués par l’auteur à partir des données de la CPS/MA.
13 Les cultures maraichères sont exclues de la subvention.
14 Le gisement de phosphate à Tilemsi dans la région de Tombouctou a une capacité estimé à 36 000 tonnes par an mais la faiblesse

des infrastructures et les troubles civils ont entravé les tentatives d’exploitation de ce gisement à ce jour.

22

Les grossistes, étant bien souvent le démembrement des sociétés importatrices, constituent le

deuxième type d’acteurs. La vingtaine de grossistes gère des magasins de stockage dans les grands

centres de distribution du pays et approvisionnent les organisations de producteurs, les ONG et les

projets essentiellement.

Le troisième type d’acteurs est formé d’un réseau d’environ 2 000 agro-dealers (détaillants),

répartis sur l’ensemble du territoire (CNFA/ASPM, 2010). Ils s’approvisionnent auprès des

importateurs et/ou des grossistes pour ensuite distribuer l’engrais aux producteurs et organisations

de producteurs, aux projets et ONG.

3.2.1 Circuit d’approvisionnement dans la zone CMDT/OHVN

Jusqu’à la restructuration de cette dernière au début des années 2000, l’approvisionnement en

engrais pour les producteurs de coton était assuré exclusivement par la Compagnie Malienne pour

le Développement du Textile (CMDT). Le Groupement d’intérêt économique (GIE), créé lors des

réformes de la filière coton, comprenant l’Union nationale des sociétés coopératives de

producteurs de coton (UN-SCPC), devenue Confédération nationale de producteurs de coton

(CNPC), la CMDT et l’OHVN assurent aujourd’hui cet approvisionnement.

Le processus d’approvisionnement débute avec l’élaboration des plans de campagne pour

déterminer les besoins en intrants. Ensuite, les agents de la CMDT en collaboration avec les

producteurs appuient l’expression des besoins. Une fois que les besoins exprimés sont approuvés

par les unions des producteurs, les appels d’offres sont lancés. La fixation des prix de cession des

engrais a lieu suite à des discussions entre les différentes parties prenantes (CMDT, représentants

des producteurs, Gouvernement) (MDRE, 2002).

Suite à la fixation des prix de cession, les besoins en crédit sont déterminés. Les intrants

commandés par la CMDT et placés au niveau des organisations des producteurs sont préfinancés

par un pool bancaire dont la Banque Nationale de Développement Agricole du Mali (BNDA) est

le chef de file (MDRE/SG, 2002). C’est au moment du paiement du coton graine que le pool

bancaire se fait rembourser le montant crédité. Les engrais sont livrés aux magasins de la CMDT

où ils sont entreposés avant d’être remis aux organisations de producteurs15.

Une fois les intrants livrés au niveau des villages, les responsables des organisations de producteurs

sont chargés de la distribution auprès de chacune des exploitations agricoles concernées en

fonction des besoins exprimés. En général, les producteurs viennent récupérer leurs engrais au

niveau des entrepôts villageois des organisations. Des problèmes de retards de livraison et de

mauvaise qualité des engrais (insuffisance en nutriments et déficiences en poids) ont été rapportés

au niveau des zones encadrées par la CMDT au cours des dernières années.

Avec le programme de subvention mis en place en 2009/201016, le dispositif est resté le même. Le

prix de cession de l’engrais est fixé par le Gouvernement. Les principaux succès de l’opération

s’expliquent par des appels d’offres conclus à temps, grâce notamment au soution du pool bancaire

15 En principe, les engrais sont livrés au niveau des villages tandis que coton est évacué vers les usines d’égrenage durant la période

de novembre à janvier. La coordination efficace de ces deux activités est destinée à réduire les coûts de transport.
16 Voir section 3.3.

23

qui a permis un paiement des fournisseurs dans un délai de quatre-vingt-dix jours. Ce dispositif a

ainsi permis un accès à des prix relativement bas sur le marché international des engrais.

Cependant, le contrôle-qualité des intrants, effectué au moment où les engrais sont déjà utilisés

par les producteurs dans les champs est une limite majeure du dispositif qui nécessite des actions

correctives.

3.2.2 Circuit d’approvisionnement à travers les Offices

Depuis les réformes des Offices et leur désengagement dans les maillons de la production et de la

commercialisation, l’approvisionnement en engrais dans les Offices est géré par les associations

de producteurs. Toutefois, les regroupements de producteurs continuent de bénéficier de l’appui

technique de ces Offices et des PTF.

Pour le cas de la zone Office du Niger (ON) qui constitue la principale zone de culture irriguée au

Mali, l’évaluation des besoins en engrais, la délivrance des cautions techniques et l’organisation

des appels d’offres pour les achats groupés se font par les organisations de producteurs avec l’appui

de l’ON. Les réseaux de distribution privés de grossistes et de détaillants assurent l’essentiel de

l’approvisionnement.

Environ 70 pourcent des riziculteurs dans l’ON, à travers leurs organisations, auraient accès à du

crédit engrais fourni par les institutions bancaires (Staatz et al., 2011). La solvabilité et les délais

de remboursent des prêts par les organisations influencent le taux d’intérêt. Le crédit est ainsi

refusé aux organisations avec des arriérés importants et aux producteurs qui n’ont pas remboursé

leurs prêts antérieurs. Ceux-ci sont alors contraints d’acheter au comptant ou à crédit leurs engrais

auprès des grossistes et des détaillants17.

Bien que les organisations de producteurs dans l’ON aient accès à des engrais à chaque campagne

agricole, l’approvisionnement en engrais en zone ON fait face à de nombreux obstacles: retards

dans les livraisons, mauvaise qualité des engrais, non-respect des prix de cession négociés et non

remboursement du crédit ou encore manque de professionnalisme des grossistes (Staatz et al.,

2011).

En réalité, avec la mise en place de la subvention, le dispositif n’a pas fondamentalement changé

et les contraintes majeures persistent:

- Retard dans le démarrage du processus de programmation qui se fait en décembre/janvier;
- Non prise en compte des besoins des producteurs dits non crédibles;
- Manque de contrôle de qualité des engrais minéraux à la réception des engrais18.

17 Les engrais obtenus à crédit auprès des grossistes/détaillants seraient de 30 à 50 pourcent plus chers que ceux obtenus à crédit à

travers les organisations de producteurs (Staatz et al., 2011).
18 Les contrôles demandés dans l’éventualité de litiges sont davantage liés à la forme et à l’apparence des engrais qu’à leur

composition chimique.

24

3.3 Mécanismes de mise en œuvre et approvisionnement de la subvention

À partir de la campagne 2009/2010, le programme de subvention en engrais, initialement destiné

au riz, a également inclut le coton, le maïs, le mil et le sorgho19. Le système de coupon initialement

prévu pour la livraison a été abandonné en raison des mauvaises pratiques observées et du manque

de transparence. Une subvention versée aux fournisseurs d'engrais pour chaque sac d'engrais vendu

contre une preuve de livraison et de vente a remplacé ce mécanisme. Le montant du paiement de

la subvention aux fournisseurs représente alors la différence entre le prix repère négocié et le prix

subventionné payé par les agriculteurs en espèces ou avec un crédit individuel ou collectif, le cas

échéant.

Le contrôle et la réglementation des subventions se font par l'intermédiaire de la Direction

nationale de l’agriculture (DNA), avec la participation des Directions régionales de l’agriculture

(DRA), du conseil pour l’agriculture et des associations professionnelles.

La procédure d’acquisition de l’engrais subventioné dans les zones non encandrées par la CMDT

et les zones hors Offices suit les étapes suivantes20:

- La liste des bénéficiaires potentiels est dressée. Elle mentionne noms et prénoms, selon la copie
de leur carte d’identité, et précise, pour chaque demandeur, la superficie à cultiver;

- La liste signée par le chef du village est envoyée ensuite à l’agent de base qui la transmet au
chef de secteur pour validation;

- Un formulaire appelé caution technique est fourni par la DNA à l’exploitant agricole qui
complète les superficies, la quantité d’engrais nécessaire et les cultures qui seront pratiquées;

- L’original de la caution technique est remis à l’exploitant qui se rend chez le fournisseur agréé
par le Ministère de l’agriculture pour le paiement au prix subventionné et l’enlèvement de

l’engrais;

- La caution technique est ensuite envoyée à la direction nationale de l’agriculture par le
fournisseur qui le valide et l’envoie au Ministère de l’économie et des finances qui rembourse

l’écart du prix de vente.

Dans les zones CMDT et dans les Offices, la mise en œuvre de la subvention se fait selon les

mécanismes d’approvisionnement en engrais existants en leur sein (cf. 3.2.1 et 3.2.2).

3.4 Ciblage des bénéficiaires de la subvention en engrais

En principe, tous les producteurs agricoles, qu'ils soient organisés ou non, ont accès à l’engrais

subventionné, à condition qu'ils participent au dépôt de la caution technique à la Direction

régionale de l’agriculture pour la détermination de leurs besoins. Cependant, les agriculteurs

éligibles au crédit ne sont pas toujours en mesure d'acquérir la quantité totale d'engrais nécessaire

pour leurs cultures et les superficies emblavées. En effet, des ajustements et arbitrages finaux sont

effectués sur le total des besoins agrégés en fonction notamment des objectifs de production

19 La répartition de la subvention entre les régions prend également en compte un souci d’équité. En effet, bien que la subvention

soit destinée essentiellement au coton, au riz et au maïs, le programme du subvention touchent également les producteurs de mil et

de sorgho dans la zone sahélienne à travers la promotion de la technique du micro-dosage
20 Un manuel de procédure élaboré par le Ministère de l’économie et des finances explicite les différentes étapes pour la mise en

œuvre de la subvention.

25

nationale pour chaque culture, du niveau des fonds du pool bancaire pour financer les importations

pour le cas de la zone CMDT ou tout simplement de la disponibilité de l’engrais.

Notons également que la répartition de la subvention entre les régions fait l’objet d’un dialogue

politique de haut niveau. Une fois que le Ministère de l'économie et des finances et le Ministère

de l’agriculture déterminent le niveau de financement, la répartition par zone ainsi que les

modalités de sa mise en œuvre avec les distributeurs sont assurées par un comité technique mis en

place à cet effet.

3.5 État des coûts et des quantités de la subvention

De 21,5 milliards lors de la campagne agricole 2010/2011, la subvention en engrais a atteint 41.5

milliards en 2012/2013. Elle s'est ensuite établie autour de 37 milliards environ de 2013 à 2015

avant de progresser à 58 milliards en 2016 (Figure 9). Plus de la moitié du montant dédié à la

subvention est ainsi allouée aux céréales selon deux schémas : (i) l’un destiné au système de culture

associée coton-céréales, appélé système coton (SC) et gerée directement par la CMDT, (ii). l’autre

destiné aux producteurs de céréales non integrés à la filière coton et mis en œuvre par les Offices

du riz qui sont l’office du Niger, l’office riz de Ségou, l’office riz de Mopti, l’office du périmètre

irrigué de Baguinéda, l’office de développement rural de Selingué et par la direction nationale de

l’agriculture pour le cas des producteurs situés dans les zones diffuses non structurées, à l’inverse

des zones CMDT/OHVN et Offices.

En pratique, la subvention consiste à rétrocéder aux bénéficiaires le sac de 50 kg de tout type

d’engrais minéral à 11 000 FCFA. Le prix suventionné était de 12 500 FCFA par sac jusqu’en

2013. Ainsi le taux de subvention oscille entre 30 et 50 pourcent selon les prix repère des différents

engrais négociés entre l’État et les fournisseurs d’engrais.

Il est à noter que la subvention occupe un poids important dans le budget de l'État. Les ressources

financières consacrées à la subvention ont représenté 41 pourcent en moyenne des dépenses

agricoles sur financement de l'État sur la période 2010-2016, et jusqu’à 57 pourcent en 2012.

26

Figure 9. Évolution des ressources financières allouées à la subvention (millions FCFA) sur

la période 2010-2016

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la DFM/MA et de la CMDT

Les quantités totales d'engrais subventionnés ont évolué de 141 710 tonnes en 2009/2010 à 400

877 tonnes en 2016/2017; soit un accroissement moyen annuel de 13 pourcent. Le système coton

occupe la part la plus importante avec 57 pourcent en moyenne sur la période 2009-2016, suivi

des zones DRA avec 30 pourcent et enfin 13 pourcent pour les offices. Le bilan consolidé révèle

qu’en moyenne 53 pourcent des quantités subventionnées étaient destinées aux céréales contre 43

pourcent pour le coton sur la période 2009-2016.

Figure 10. Évolution des quantités totales d'engrais subventionnés (tonnes) sur la période

2009-2016

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de la CMDT et de la DNA

27

3.6 Analyse des effets de la subvention sur l’utilisation de l’engrais

Après la chute des importations d’engrais à 175 000 tonnes en 2007 (Figure 11) à la suite de la

hausse des prix sur le marché international, le programme de subvention de l’État a permis de

relever les importations qui ont atteint 400 000 tonnes en 2012. Depuis lors, elles ont plus que

doublé par rapport à leur niveau moyen de 2000-2006. En effet, elles ont été de 475 000 tonnes en

moyenne entre 2013 et 2015 et ont atteint 670 000 tonnes en 2016 (Figure 11). Néanmoins, une

partie de cet engrais importé en vrac et formulé en divers types par des unités locales (bulk-

blending) est exportée vers les pays voisins. Cependant les statistiques sur ces exportations ne sont

pas bien cernées et il est donc difficile d’en déduire la consommation de l’engrais au Mali à partir

des importations.

Toutefois, le parallélisme entre la courbe des importations et celle de la subvention (Figure 11)

suggère une corrélation entre la hausse des importations et la hausse de la consommation

domestique de l’engrais au Mali. En outre, les quantités d’engrais subventionnés par hectare21 sont

passées de 38 kg/ha en 2009/2010 à 66 kg/ha en 2016/2017, après avoir atteint un pic de 83 kg/ha

en 2013/2014. La politique de subvention semble donc avoir eu, en théorie, un effet positif sur

l’utilisation de l’engrais au Mali.

Figure 11. Évolution des quantités importées et subventionnées d’engrais (tonnes) et des

quantités moyennes subventionnées (kg/ha) sur la période 2000-2016

Source: Calcul de l’auteur à partir des données de l’INSTAT, de la DNA et la CMDT

Toutefois, les quantités subventionnées restent insuffisantes par rapport aux besoins. Sur la base

des doses recommandées, les besoins en engrais minéral pour les cultures céréalières hors Offices

ont cru de façon continue à mesure que les superficies cultivées ont augmenté, passant de 593 000

tonnes en 2009/2010 à 987 000 tonnes en 2016/2017 (Figure 12). Malgré l’augmentation de 87

000 à 248 000 tonnes des quantités fournies dans le cadre de la subvention, le taux de couverture

des besoins s’est seulement élevé à 26 pourcent en moyenne de 2014 à 2016. Même s'il a atteint

21 Les superficies utilisées pour le calcul sont limitées aux céréales et au coton.

28

31 pourcent en 2010 et 37 pourcent en 2013, seul un quart des besoins en moyenne sont couverts

par la subvention de l'État.

Figure 12. Niveau de couverture des besoins en engrais (tonnes) des cultures céréalières (hors

Offices) par la subvention sur la période 2009-2017

Source: Auteur à partir des données de la CPS et de la DNA

Le riz cultivé dans les Offices22 ainsi que le coton sont les cultures ayant le plus bénéficié de la

subvention. Ainsi, environ 70 pourcent des besoins en riz des Offices ont été couverts par la

subvention sur la période 2009-2016 (Figure 13), atteignant un niveau de couverture de 90

pourcent lors de la campagne 2010/2011. Toutefois, il a baissé à 54 pourcent lors des deux

dernières campagnes (2015/2016 et 2016/2017) en raison d’une hausse des superficies cultivées

en riz sur ces Offices pour des quantités d’engrais subventionné similaires. En effet, en moyenne

37 000 tonnes d’engrais par an sont fournies aux Offices dans le cadre de la subvention.

Quant aux besoins en engrais pour la culture du coton, ils sont entièrement couverts par le système

d’approvisionnement en engrais mis en place par la CMDT et l’Union nationale de producteurs de

coton.

22 Office du Niger, Office riz de Ségou, Office riz de Mopti, Office du périmètre irrigué de Baguinéda, Office de développement
rural de Selingué

29

Figure 13. Niveau de couverture des besoins en engrais (tonnes) des Offices par la subvention

sur la période 2009-2016

Source: Auteur à partir des données de la CPS et de la DNA

En somme, si l’on se limite aux céréales et au coton, la subvention a permis de couvrir en moyenne

35 pourcent des besoins en engrais minéraux. Ce taux a même dépassé la barre de 40 pourcent en

2013 et 2014. Pour les cultures céréalières uniquement, le taux de couverture des besoins estimés

est de 26 pourcent en moyenne avec des pics de plus de 30 pourcent en 2013 et en 2014.

À la lumière de ces analyses, la politique du Gouvernement malien en matière d’accès aux engrais

semble être l’une des plus volontaristes d’Afrique de l’ouest, comparé à la plupart des pays de la

région23 où le taux de couverture de la subvention est relativement faible par rapport aux besoins

en engrais minéraux.

Toutefois, le dispositif de suivi/évaluation de la subvention ne permet pas de connaitre précisément

les niveaux d’utilisation de l’engrais par culture. Cependant, les données de l’enquête agricole de

conjoncture intégrée (EACI)24 de la campagne 2014/2015 offrent des éléments d’analyse

supplémentaires:

- Seulement 32 pourcent des superficies emblavées de céréales ont effectivement été engraissées
(44 pourcent pour le maïs25, 40 pourcent des superficies du riz hors Offices, 25 pourcent pour

le sorgho et 18 pourcent pour le mil);

- Le riz hors Offices représente 26 pourcent des superficies sous engrais subventionné (dont 18
pourcent au comptant et 8 pourcent à crédit) et le maïs 23 pourcent (dont 8 pourcent pour les

achats au comptant et 15 pourcent à crédit). Cette part relativement importante de l'acquisition

23 Au Burkina Faso, la subvention ne couvre qu’environ 2 pourcent des besoins des cultures céréalières. Au Sénégal et au Togo, la

subvention moyenne par hectare a été respectivement de 5 et 8 USD/ha sur la période 2008-2011 (ReSAKSS, 2013) contre 16

USD/ha au Mali.
24 Notons toutefois que l’EACI ne couvre que les cultures hors zones Offices. Ainsi, les informations sur le riz ne concernent pas

le riz cultivé dans les différentes zones administrées par les Offices.
25 Cette part relativement importante du maïs s'explique par son intégration à la filière cotonnière.

30

à crédit de l’engrais subventionné pour le cas du maïs s'explique comme indiqué ci-dessus par

son intégration à la filière cotonnière;

- Pour le mil et le sorgho, les superficies sous engrais subventionné ont été respectivement de
6,5 et 7 pourcent. Pour ces spéculations, l'engrais utilisé provient essentiellement du marché;

- De 2014/2015, la proportion des exploitants ayant utilisé de l'engrais, subventionné et non
subventionné, était de 50 pourcent pour le maïs, 36 pourcent pour le riz hors office26, 24

pourcent pour le sorgho et 21 pourcent pour le mil (Figure 15). Les cas du mil et du sorgho

dénotent de la faible utilisation de l'engrais malgré le microdosage promu par le programme

gouvernemental. Soulignons que la quasi-totalité des cotonculteurs (92 pourcent) ont accès à

l’engrais du fait de l’organisation intégrée de la filière qui facilite l’approvisionnement en

intrants.

Figure 14. Mode d’approvisionnement en engrais au profit des cultures céréalières

(campagne 2014/2015)

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de l’EACI 2014/2015

26 L’EACI ne couvrant pas les zones offices où le niveau d’intensification est plus important, cette proportion sera donc plus élevée

au plan national.

31

Figure 15. Proportion des exploitants par culture ayant utilisé de l’engrais (campagne

2014/2015)

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de l’EACI 2014/2015

- Malgré l’absence d’analyse des enquêtes des campagne 2015/2016 et 2016/2017, on peut
supposer que la hausse des importations de fertilisants de 200 000 tonnes en moyenne sur la

période 2002-2007 à près de 600 000 tonnes au cours de la période 2015-2016 a entrainé une

augmentation de ces taux d’utilisation de l’engrais;

- L’observation du mode d’acquisition de l’engrais lors de la campagne agricole 2014/2015
montre le rôle prédominant de l’engrais subventionné (Figure 16). En effet, hormis le cas du

sorgho, l’engrais utilisé par les exploitants agricoles provient majoritairement de la subvention

de l’État.

Figure 16. Part de l’engrais subventionné parmi les exploitants utilisant l’engrais (campagne

2014/2015)

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de l’EACI 2014/2015

32

3.7 Analyse des effets de la subvention sur les rendements céréaliers

L’analyse de l’effet de la subvention sur les rendements céréaliers ne constitue pas une analyse

d’impact stricto sensu et propose une comparaison entre l’évolution des rendements et la politique

de subvention.

Sur une dizaine d’années de mise en oeuvre, la subvention en engrais a eu des effets mitigés sur

les rendements des céréales. En effet, les volumes produits ont fortement augmenté. La production

céréalière totale est passée de 3 600 000 tonnes en moyenne par an en 2005-2007 (avant

subvention) à 7 800 000 tonnes en 2014-2016, soit une hausse de 117 pourcent. L'analyse par

produit montre que la production du maïs a été multipliée par 3,4 entre les périodes citées, en

progressant de 677 000 à 2 277 000 tonnes par an. En passant de 1 000 000 à 2 400 000 tonnes, la

production du riz a plus que doublé. Les hausses les moins importantes sont celles du mil et du

sorgho où les productions ont progressé respectivement de 56 et de 77 pourcent.

Cependant, entre les périodes 2005-2007 (avant subvention) et 2014-2016, le rendement moyen

de l'ensemble des céréales n’a progressé que de 42 pourcent, soit une hausse moyenne annuelle de

4 pourcent. La hausse la plus importante a été enregistrée pour le maïs (53 pourcent), suivie de 26

pourcent pour le riz, 24 pourcent pour le mil et 16 pourcent pour le sorgho (Figure 17).

Figure 17. Accroissement des productions et des rendements moyens céréaliers entre 2005-

2007 et 2014-2016

Source: Auteur à partir des données de la CPS/MA

L’analyse par zone de production montre une augmentation des rendements de plus de la moitié

dans l'Office riz de Ségou (56 pourcent), dans l'Office riz de Mopti (70 pourcent) et de 25 pourcent

dans l'Office du périmètre irrigué de Baguineda entre les périodes 2005-2007 et 2014-2016.

L'augmentation de la productivité est moindre dans l'Office du Niger où les rendements du riz ont

progressé seulement de 9 pourcent contre 25 pourcent pour les superficies cultivées. Les

rendements du riz ont toutefois diminué de 35 pourcent dans l'Office de devéloppement rural de

Selingué. Du fait du poids de l'Office du Niger où le rendement du riz a faiblement augmenté, l'

accroissement de la production du riz de 47 pourcent dans les Offices est principalement imputable

33

aux superficies qui ont augmenté de 33 pourcent contre une progression de 11 pourcent pour les

rendements (cf. figure).

Figure 18. Accroissement des productions et des rendements moyens du riz entre 2005-2007

et 2014-2016 dans les Offices

Source: Auteur à partir des données de la CPS/MA

Dans la zone CMDT, les rendements ont augmenté de 21 pourcent pour le maïs et 10 pourcent

pour le mil/sorgho entre les périodes citées. C'est dans les zones DNA que les hausses ont été

importantes. En effet, le rendement a progressé de 32 pourcent pour le mil/sorgho, a augmenté de

plus de la moitié pour le riz (62 pourcent) et a presque doublé pour le maïs (95 pourcent). Cette

sensibilité à l'engrais pourrait s'expliquer par une faible utilisation de l'engrais dans ces zones avant

la subvention. Dans l'Office du Niger et dans la zone CMDT, la forte utilisation de l'engrais

relativement aux autres zones avant le programme de subvention explique probablement la

faiblesse des rendements marginaux.

34

Figure 19. Accroissement des productions et des rendements moyens céréaliers entre 2005-

2007 et 2014-2016 dans les zones CMDT et DNA

Source: Auteur à partir des données de la CPS/MA et de la CMDT

À partir de ces analyses descriptives, on peut émettre l'hypothèse que la subvention a eu un impact

plus important dans les zones où l’engraissement était relativement faible, à savoir les zones DNA.

Par contre, dans l’Office du Niger et dans la zone CMDT, l’accroissement des rendements a été

faible du fait d’un niveau d’utilisation de l’engrais relativement élevé avant la mise en œuvre du

programme de subvention. Dans ces zones, le principal effet de la subvention serait une baisse des

coûts de production et par conséquent une hausse des revenus des producteurs.

35

3.8 Déterminants de l’accès à l’engrais des exploitants agricoles

À partir de l’enquête agricole de conjoncture intégrée (EACI) de la campagne agricole 2014/2015,

nous proposons une analyse des déterminants d’accès aux engrais subventionnés et non

subventionnés afin de guider les politiques d’intensification de la production vivrière. À ce titre,

nous avons considéré (i) la taille de l’exploitation agricole, (ii) l’appartenance de l’exploitant à un

groupement ou coopérative offrant des services d’approvisionnement en intrants et (iii) la

localisation géographique de l’exploitant agricole étant donné le développement inégal du réseau

de distribution des intrants sur le territoire.

3.8.1 Appartenance à une coopérative/groupement et accès à l’engrais

Être membre d'une coopérative ou d'un groupement fournissant des facilités pour

l'approvisionnement en intrants est déterminant pour l'accès aux intrants pour les exploitants de

cultures céréalières. En effet, parmi des exploitants utilisant de l'engrais minéral sur leurs parcelles,

74 pourcent appartiennent à une coopérative pour le cas du maïs, 66 pourcent pour le sorgho et 59

pourcent pour le riz hors Offices.

Pour le cas particulier du mil, cette proportion est de 50 pourcent seulement. En réalité, la

localisation de l'exploitant dans les régions de Sikasso et de Ségou constitue le facteur déterminant

pour l'accès à l'engrais pour les exploitants de mil. En effet, 71 pourcent des exploitations de mil

ayant recours à de l’engrais sont situées dans ces régions alors qu’elles ne renferment que 43

pourcent des exploitants de mil au Mali. Cela traduit l’effet du développement du réseau de

distribution privée des intrants dans ces deux bassins de production agricole du Mali.

De plus, pour les producteurs de riz hors Offices et de sorgho ayant acquis l'engrais au comptant

au prix du marché, 51 pourcent d’entre eux sont membres d'un groupement. Cette proportion est

de 33 pourcent dans le cas du mil et reflète la faible structuration des producteurs de mil qui limite

leur accès aux intrants. Pour le cas du maïs, 83 pourcent des producteurs ayant acquis l’engrais au

comptant sont membres d’un groupement. Dans la mesure où la culture du maïs est quasiment

intégrée avec celle du coton, le maïs bénéficie des effets positifs de la structuration de la filière

cotonnière.

Pour l'achat au comptant de l'engrais subventionné, la structuration des producteurs joue un rôle

plus important. En effet, la proportion des producteurs appartenant à un groupement dans cette

catégorie a oscillé entre 56 pourcent pour le mil et 75 pourcent pour le riz. L'éparpillement des

producteurs entrainant des coûts supplémentaires pour la distribution de l'engrais subventionné, il

apparait que la structuration des producteurs supplée au faible développement du réseau des

distributeurs.

Enfin, l'utilisation de la caution solidaire comme garantie d'accès au crédit explique le rôle joué

par la structuration des agriculteurs pour l’accès à crédit au tarif du marché ou subventionné.

36

Figure 20. Répartition des exploitants appartenant à un groupement selon les modalités

d’accès à l’engrais (campagne 2014/2015)

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de l’EACI 2014/2015

3.8.2 Taille de l’exploitation et accès à l’engrais

En analysant le mode d’approvisionnement en engrais des producteurs de mil, selon la superficie

cultivée (Tableau 3), on note que les exploitations de mil de petite (Q1) et moyenne superficie

(Q3) ont été favorisées. Alors que chaque catégorie ne représente que 20 pourcent des

exploitations, 36 et 27 pourcent des exploitants ayant bénéficié de l’engrais subventionné au

comptant appartiennent respectivement à la classe des petits et à celle des moyens producteurs.

Toutefois, pour l’acquisition à crédit de l’engrais subventionné, les petits exploitants de mil ont

été écartés. Le crédit a été octroyé à des exploitants dont la taille est supérieure à 1 hectare.

Tableau 3. Mode d’approvisionnement en engrais des producteurs de mil selon la superficie

cultivée (campagne 2014/2015)

Type d'approvisionnement Total

Pas

d’accès à

l’engrais

Achat au

comptant,

tarif

normal

Achat au

comptant,

tarif

préférentiel

Achat a

crédit,

tarif

normal

Achat a

crédit, tarif

préférentiel

Don

Quintile de

superficie

(Ha)

Q1:]0; 1,064] 18.9% 18% 36.1% 14.5% 3.6%

20%

Q2:] 1,064;

2,118]
20.2% 16.2% 17.1% 26.3% 28.6%

20%

Q3:]2.118; 3,65] 18.2% 22.7% 26.9% 28.4% 27.5%

19.8%

Q4:]3,65;8,645] 21.6% 19.8% 9.7% 12.5% 20.5% 100% 20.2%

Q5: > 8,645 21.1% 23.2% 10.3% 18.3% 19.8%

20%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de l’EACI 2014/2015

37

Pour le sorgho (Tableau 4), la vente de l’engrais subventionné au comptant a été favorable aux

petits exploitants dont la superficie moyenne est inférieure à 0,65 ha alors qu’ils ont été quasiment

exclus sur le marché non subventionné. Pour la vente à crédit de l’engrais subventionné, 14

pourcent des exploitants qui en ont bénéficié sont dans la classe de petits producteurs alors qu’ils

ne sont que 4 pourcent pour la vente à crédit non subventionnée. La classe moyenne est celle qui

a le plus bénéficié de l’engrais subventionné vendu à crédit puisqu’environ 50 pourcent des

bénéficiaires s’y trouvent. Toutefois, des déterminants cachés peuvent expliquer ces corrélations.

Tableau 4. Mode d’approvisionnement en engrais des producteurs de sorgho selon la

superficie cultivée (campagne 2014/2015)

Type d'approvisionnement en engrais

Total
Pas

d'accès

engrais

Achat au

comptant,

tarif

normal

Achat au

comptant,

tarif

préférentiel

Achat a

crédit,

tarif

normal

Achat a

crédit, tarif

préférentiel

Don

Quintile de

superficie

Q1:]0; 0,649] 22.8% 6.2% 19.5% 3.6% 14.2%

20.2%

Q2:] 0,6490; 1,43] 19.8% 21% 24.3% 16.2% 14.7%

19.9%

Q3:]1,43; 2,5] 18.6% 11.6% 20.4% 33.2% 45% 100% 20%

Q4:]2,5;4,58] 18.2% 37.1% 23.9% 24.6% 9.8%

19.9%

Q5: > 4,58 20.6% 24.1% 11.9% 22.4% 16.3%

20%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de l’EACI 2014/2015

Sans pouvoir affirmer que cela soit l’effet d’une politique de ciblage, on peut retenir que la

subvention a permis aux exploitants de mil et de sorgho qui étaient exclus du marché d’accéder à

l’engrais soit au comptant uniquement (cas du mil) soit au comptant et à crédit (cas du sorgho).

Néanmoins, ces résultats sont à relativiser car ils sont encore respectivement 79 et 76 pourcent

d’exploitants de mil et de sorgho à ne pas avoir accès aux fertilisants minéraux.

En ce qui concerne le maïs pour lequel le niveau d’intensification est le plus élevé parmi les

céréales hors riz, avec 50 pourcent de taux d’utilisation de l’engrais, la subvention de l’État est

biaisée en faveur des gros producteurs (Tableau 5). En effet, respectivement 20 et 25 pourcent des

bénéficiaires de la vente au comptant et à crédit de l’engrais subventionné sont des petits

exploitants (Q1 et Q2) qui représentent cependant 40 pourcent de l’ensemble des exploitants. Ils

n’ont pas accès au marché non subventionné du fait des prix élevés de l’engrais. Parmi les petits

producteurs, dont la taille de l’exploitation de maïs est inférieure à 0,3 ha (Q1), ils sont

respectivement 2,2 pourcent et 2,3 pourcent qui ont acquis l’engrais au comptant et à crédit.

Ainsi, une attention devra être portée aux petits exploitants de maïs dans les mécanismes de mise

en œuvre de la subvention.

38

Tableau 5. Mode d’approvisionnement en engrais des producteurs de maïs selon la superficie

cultivée (campagne 2014/2015)

Type d'approvisionnement en engrais

Total
Pas d'accès

engrais

Achat au

comptant,

tarif normal

Achat au

comptant,

tarif

préférentiel

Achat à

crédit, tarif

normal

Achat à

crédit, tarif

préférentiel

Quintile de

superficie

Q1:]0; 0,305] 32.6% 3% 9.1% 4.6% 9.9% 19.7%

Q2:] 0,305; 0,87] 22% 27% 11.6% 18.9% 15% 20.1%

Q3:] 0,87; 1,58] 16.9% 22.9% 29.8% 25.9% 14% 20.1%

Q4:] 1,58; 2,926] 12.7% 28.5% 30.2% 21.6% 29.4% 20.3%

Q5: > 2,926 15.7% 18.6% 19.2% 29% 31.6% 19.8%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de l’EACI 2014/2015

Pour le riz (Tableau 6), la vente de l’engrais au comptant et non subventionné s’est faite

essentiellement auprès des gros producteurs. Seulement 16 pourcent des exploitants rizicoles qui

ont acquis l’engrais non subventionné au comptant appartiennent aux classes de petits producteurs

(Q1 et Q2) alors qu’ils représentent 40 pourcent de l’ensemble des exploitants rizicoles. La

réduction du prix de l’engrais subventionné leur a été favorable en ce sens que 52,4 pourcent des

bénéficiaires de la vente au comptant de l’engrais subventionné sont des petits exploitants.

Cependant, pour l’acquisition à crédit, à l’instar du mil, les petits exploitants du riz se sont plus

tournés vers les distributeurs d’engrais non subventionné et ont été quasiment exclus de la

subvention. Seulement 17 pourcent des exploitants rizicoles qui ont acquis l’engrais subventionné

à crédit appartiennent aux classes de petits producteurs (Q1 et Q2). Les explications plausibles de

cette situation peuvent être le manque de solvabilité des petits exploitants de riz que les acteurs de

la mise en œuvre de l’opération gouvernementale ont constaté au fil du temps et qui ont donc

privilégié de ce fait l’acquisition au comptant.

Tableau 6. Mode d’approvisionnement en engrais des producteurs du riz selon la superficie

cultivée (campagne 2014/2015)

Type d'approvisionnement en engrais

Total
Pas

d'accès

engrais

Achat au

comptant,

tarif

normal

Achat au

comptant,

tarif

préférentiel

Achat à

crédit,

tarif

normal

Achat à

crédit, tarif

préférentiel

Don

Quintile de

superficie

Q1:]0; 0,2780] 21.9% 9.1% 27.9% 22.2% 9.7% 10.3% 20.2%

Q2:] 0,2780; 0,5720] 21.2% 8% 24.5% 18.8% 8.4% 29.6% 20.1%

Q3:] 0,5720; 1,59] 21.2% 18.3% 14.3% 17.3% 14.4% 27.9% 19.9%

Q4:] 1,59; 38,337] 16.9% 44.8% 10.1% 32.9% 39.7% 25.8% 20.7%

Q5: > 38,337 18.8% 19.8% 23.3% 8.9% 27.8% 6.3% 19.1%

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Source: Calculs de l’auteur à partir des données de l’EACI 2014/2015

39

3.9 Impact de la subvention sur les prix de l’engrais

Les prix des engrais sur les marchés internationaux ont augmenté drastiquement durant les

campagnes agricoles 2007/2008 et 2008/2009. Le prix de l’urée sur le marché international a

augmenté de 40 et 60 pourcent respectivement en 2007/2008 et 2008/2009. Cette hausse des prix

sur les marchés internationaux a entraîné une augmentation significative des prix des engrais sur

le marché domestique la campagne suivante. Dans la zone de l’Office du Niger, les prix de l’urée,

du DAP et du NPK ont augmenté de 40, 76 et 69 pourcent respectivement entre les campagnes

agricoles 2007/2008 à 2008/2009. Les producteurs dans les zones CMDT n’ont pas été épargnés

avec une hausse d’environ 45 pourcent des prix de l’urée et du NPK coton.

L’accessibilité financière des producteurs aux engrais constitue l’hypothèse forte du programme

de subvention du Gouvernement. La mise en place de la subvention entrainerait la baisse du prix

des engrais non subventionnés grâce à des économies d’échelle provenant de l’augmentation de la

consommation d’engrais. En effet, la compétition accrue entre les distributeurs pour participer au

programme gouvernemental améliorerait l’efficacité de la chaine d’importation et de distribution,

ce qui réduirait les marges. Ainsi, une réduction des prix de l’engrais non subventionné serait

attendue.

Toutefois, dans les faits, les prix de l'engrais sont restés élevés malgré la politique de subvention.

En effet, d'une moyenne de 194 FCFA/kg durant la période 2000-2006, le prix de revient de l'urée

achetée par la CMDT a atteint une moyenne de 326 FCFA/kg sur la période 2008-2016, soit une

hausse de 68 pourcent. Cette hausse est de 64 pourcent et 61 pourcent respectivement pour le

complexe coton et le complexe céréales. Dans la mesure où la CMDT dispose de la stratégie

d'approvisionnement en engrais la plus efficiente, on peut émettre l'hypothèse que l'augmentation

du prix de l'engrais a été plus importante pour l'engrais subventionné par l'État et sur le marché de

l'engrais non subventionné.

Toutefois, l'engrais étant entièrement importé sur le marché international, une analyse de

l'évolution des prix internationaux s'impose avant toute conclusion sur l'impact de la subvention

sur les prix de l'engrais au Mali.

La Figure 21 illustre les variations du prix international de l’urée par rapport à l’année 2006 et de

son prix de revient dans la zone CMDT. L’année 2006 a été choisie comme référence parce qu’elle

correspond à l’année d’avant hausse des prix sur le marché international. Seules les années 2008

et 2011 voient la hausse du prix de revient de l’urée dans la zone CMDT en déça de celle du prix

international. En 2009 et en 2016, alors que le prix international de l’urée avait retrouvé son niveau

de 2006, son prix sur le marché local a continué à augmenter respectivement de 58 pourcent et 61

pourcent. En 2010, les hausses étaient de 22 contre 52 pourcent respectivement sur les marchés

internationnal et local. En moyenne, pour la période 2008-2016, la hausse du prix international

moyen de l'urée par rapport à l’année 2006 est de 41 pourcent, contre 55 pourcent pour le prix de

revient de l'urée dans la zone CMDT.

40

Figure 21. Variation du prix international et du prix de revient de l’urée dans la zone CMDT

par rapport à l’année 2006

Source: Auteur à partir des données de la CMDT et sur http://africafertilizer.org

Cette hausse des prix de l'engrais sur le marché local plus importante que celle constatée au niveau

international reflète des inefficiences sur le marché local dues en partie aux modalités de mise en

œuvre de la subvention de l’État. En effet, ces prix élevés de l’engrais, par la suite utilisés comme

prix plancher sur le marché non-subventionné, peuvent s’expliquer par (i) la fixation des prix

repère de l’engrais par un comité technique pour la détermination du montant de la subvention que

les fournisseurs de l’État devront se faire rembourser, (ii) les délais illimités pour le paiement de

l’engrais subventionné, (iii) la mise en route de la subvention en période de forte demande sur le

marché internationnal.

D’un autre côté, l’achat de l’engrais par la CMDT par un mécanisme d’appel d’offres concurentiel

permet d’obtenir de meilleurs prix de revient de l’engrais. A titre illustratif, lors de la campagne

agricole 2015/2016, le prix de revient au niveau village de l’urée acquis par la CMDT a été de 280

000 FCFA la tonne avec un délai de paiement aux fournisseurs de 180 jours tandis que l’engrais

subventionné par l’État atteignait 340 000 FCFA la tonne avec toutefois des délais de paiement

illimités.

Par ailleurs, d’autres facteurs d’inefficience sont la hausse du coût du transport liée à la dégradation

des routes rurales et la hausse des frais financiers du fait des taux d’intérêt élevés combinés aux

longs retards dans le paiement des fournisseurs de l’État.

L’intervention de l’État sur le marché des intrants n’a donc pas permis d’accroitre son efficacité

et tout laisse montrer que les résultats sont mitigés.

41

Figure 22. Évolution des prix international, local et subventionné de l’urée (FCFA/kg) sur la

période 2008-2016

Source: Calcul de l’auteur à partir des données de la DNA, du FMI et de l’IFDC

3.10 Subvention et qualité de l’engrais

Le contrôle de la qualité reste le maillon faible de la chaîne de distribution de l’engrais au Mali et

de l’engrais subventionné en particulier. Ces dysfonctionnements concernent, entre autres, le

manque de mécanisme de contrôle des intrants, la non mise à jour des catalogues officiels

d’intrants agricoles, l’absence de laboratoires pour le contrôle de la qualité hormis celui de

Sotouba. Le manque de consultation entre les acteurs, le faible niveau de formation des acteurs et

l’insuffisance des services de vulgarisation figurent également au nombre des contraintes

identifiées.

En outre, malgré l’existence d’une loi27 sur le contrôle de la qualité des engrais, celle-ci n'est pas

appliquée. Les échantillons pour les tests de qualité devraient être effectués à l'importation.

Cependant, les tests sont généralement effectués en réaction aux plaintes de producteurs ou

d'organisations paysannes et dans des laboratoires hors du pays. Les tests d'engrais formulés au

niveau local aussi bien au gros qu’au détail sont inexistants, en raison du manque de personnel

qualifié et de laboratoires indépendants bien équipés. Cela entraine une faible qualité et une

incertitude parmi les agriculteurs sur la teneur en éléments nutritifs, sur le poids net et sur les

qualités physiques de l’engrais, en particulier pour l’engrais formulé. De plus, les doses

agronomiques recommandées sont désuètes et entrainent ainsi une défiance des agriculteurs vis-à-

vis de celles-ci.

27 Loi n°008-2008 pour le contrôle de la qualité des engrais.

42

3.11 Efficience de la chaine de distribution de l’engrais subventionné

La mise en œuvre de la subvention fait l’objet d’un manuel de procédures qui décrit de façon

précise les différentes étapes à suivre par les différentes parties prenantes pour assurer l’effectivité

et l’efficacité de la subvention. Cependant, l’étude a fait ressortir un certain nombre de

dysfonctionnements dans l’application de ces procédures:

1. Le mode de délivrance des cautions techniques fait débat. En effet, selon certains acteurs, il

arrive que des cautions soient délivrées à des acteurs autres que les producteurs ciblés à des fins

spéculatives. De plus, certains fournisseurs et encadreurs vendraient les cautions sans pour autant

livrer l’engrais aux producteurs. Des différences significatives sont ainsi constatées entre les

cautions techniques et la quantité d’engrais placée.

2. Le paiement au comptant des engrais subventionnés exerce une contrainte supplémentaire pour

les producteurs à faibles revenus.

3. L’inefficacité du réseau de distribution est aussi soulignée. Bien qu’ils disposent de cautions

délivrées par le personnel d’encadrement de la DNA, les producteurs à la recherche de l’engrais

peuvent en pratique passer plusieurs jours sans être servis, l’engrais n’étant pas physiquement

disponible au niveau des communes et des secteurs agricoles.

4. La faiblesse du contrôle de qualité ne permet pas de s’assurer de la qualité des engrais vendus.

En outre, le nombre pléthorique de fournisseurs et l’absence d’appel d’offres transparent28 pour

leur sélection pose un problème de trabilité de l’engrais livré aux producteurs.

5. Le retard dans la programmation du processus d’approvisionnement, qui ne démarre qu’en

janvier, entraine l’acquisition de l’engrais sur le marché international au moment des pics des prix;

6. Le retard dans le traitement et l’acheminement des cautions au Ministère des finances ainsi que

les délais de paiement aux fournisseurs augmentent les frais financiers de ces derniers.

Notons que le Ministère de l’agriculture a décidé de réduire, lors de la campagne agricole

2017/2018, le nombre de fournisseurs d’engrais à 15 opérateurs (12 pour les engrais minéraux et

3 pour les engrais organiques). Toutefois, hormis le fait que ce sont les plus grands fournisseurs,

les critères de leur sélection ne sont pas explicites puisqu’il n’y a pas eu d’appels à concurrence.

Ainsi, l’amélioration du dispositif de mise en œuvre de la subvention de par la réduction du nombre

de fournisseurs comme cela est déjà entamé doit se poursuivre mais toutefois par un appel à

concurrence pour améliorer la disponibilité de l’engrais dans les zones diffuses.

Aussi, le E-voucher en cours d’experimentation vise à corriger les insuffisances relevées et devrait

remplacer à terme les cautions techniques.

28 Le Ministère de l’agriculture a indiqué que des processus d’appel d’offres ont été entamés.

43

3.12 Synthèse et recommandations

En réponse à la crise alimentaire de 2008/2009, la politique de subvention de l’engrais mise en

œuvre par le Gouvernement malien a connu une expansion au fil du temps avec l’accroissement

des quantités subventionnées et la hausse du taux de subvention.

Le programme de subvention a entrainé de façon mécanique la hausse globale de la consommation

d’engrais à l’échelle du Mali et par unité de surface. Toutefois, seul un quart des besoins d’engrais

céréaliers a été couvert par la subvention au cours de ces dernières années. La subvention a permis

un accroissement des rendements dans les zones DNA et a fortement incité les producteurs

céréaliers à accroitre les superficies cultivées entrainant une hausse des niveaux de production de

céréales, du maïs et du riz en particulier.

L’analyse de l’enquête agricole de 2014/2015 montre que le ciblage des bénéficiaires de la

subvention a permis aux petits exploitants de mil, de sorgho et de riz, auparavant exclus du marché,

d’accéder à l’engrais subventionné au comptant. Néanmoins, les localités les plus éloignées et les

producteurs des zones diffuses et non intégrés dans les organisations de producteurs accèdent

difficilement à l’engrais subventionné. De plus, les petits exploitants sont d’autant plus défavorisés

quant à l’acquisition de l’engrais à crédit.

Cependant, si la subvention a accentué la concurrence entre les distributeurs par l’entrée de

nouveaux acteurs, la chaine de distribution demeure déficiente. Le grand nombre de distributeurs

entretient le manque de traçabilité des engrais, favorise l’introduction d’engrais de mauvaise

qualité et entraine le développement de mauvaises pratiques.

En outre, la mise en œuvre de la subvention n’a pas entrainé une baisse du prix de l’engrais sur le

marché domestique comparativement à celle observée sur le marché international. Cela s’explique

notamment par (i) le système de fixation du prix repère de l’engrais pour la mise en œuvre de la

subvention in fine utilisé comme prix plancher sur le marché, (ii) les délais importants dans le

paiement de la facture de la subvention, (iii) la mise en route de celle-ci au moment où la demande

d’engrais est forte sur le marché international. Cependant, le système concurrentiel

d’approvisionnement de l’engrais de la CMDT ainsi que les commandes passées à des périodes

favorables sur le marché international ont offert des coûts d’acquisition de l’engrais plus

compétitifs.

À ce titre, les recommandations suivantes sont préconisées:

1. L’abandon du système de fixation des prix repère pour la mise en œuvre de la subvention et la

sélection concurrentielle des fournisseurs sur la base des prix de vente proposés devraient être

envisagés.

2. L’objectif d’un accès à l’engrais par les producteurs situés dans les localités éloignées et dans

les zones diffuses (hors Offices et CMDT) devrait être explicité dans les cahiers de charges des

fournisseurs. En accompagnement, des actions de structuration de ces producteurs et de

renforcement des capacités des organisations existantes sont nécessaires.

3. Afin de favoriser la baisse du prix de revient de l’engrais importé, les mesures suivantes sont

recommandées: (i) Une amélioration de la prévisibilité des quantités à subventionner et le

44

déclenchement des procédures d’appel d’offres au moment où les prix de l’engrais sont bas sur le

marché international. (ii) Une politique d’amélioration de l’accès au crédit pour les distributeurs

afin de réduire les charges financières. (iii) Le paiement de la facture de la subvention dans des

délais courts pour limiter les frais financiers supportés par les distributeurs.

4. La réduction du nombre de distributeurs agréés pour la mise en œuvre de la subvention

permettrait une meilleure traçabilité de l’engrais, un meilleur contrôle de la qualité et une réduction

des détourneements constatés.

45

4. Étude spécifique n˚2: Analyse des dépenses d’irrigation de la zone Office du Niger

La maîtrise de l’eau est une ambition affichée de l’État malien, dans le but d’augmenter la

résilience du système productif agricole face à la rareté des ressources en eau et aux aléas

pluviométriques. À ce titre, le Gouvernement a élaboré le Programme national d’irrigation de

proximité et a lancé un vaste programme d’aménagement de 100 000 ha pour la période 2014-

2018.

La zone Office du Niger (ON), de par son potentiel, constitue le principal bassin de l’agriculture

irriguée au Mali. Le potentiel aménageable de la zone atteint 2 500 000 ha dont seulement 5

pourcent sont aménagés et exploités actuellement. Lors de la campagne agricole 2015/2016, près

de 30 pourcent de la production des 2 300 000 tonnes du riz provenait de la zone ON. L’ON

constitue donc le principal levier du Mali en termes de maîtrise de l’eau, de modernisation de

l’agriculture, de création d’emplois agricoles décents et d’amélioration de la sécurité alimentaire

et nutritionnelle. Les modalités de sa gouvernance sont présentées dans l’encadré n°1.

Cette deuxième étude spécifique a pour objectif d’analyser le volume financier, la composition

ainsi que l’efficience allocative et technique du soutien public au développement de l’ON. Pour ce

faire, l’analyse s’appuie sur le cadre d’action du Gouvernement et des PTF dans l’ON, à savoir le

contrat-plan entre l’État, l’ON et les exploitants agricoles (Encadré 1). Pour couvrir la période

d’analyse de la revue, les contrats-plans 2008-2012 et 2014-2018 ont été examinés.

Sur le plan méthodologique, l’analyse de l’efficience allocative et technique des dépenses

publiques dans l’ON se fera à la lumière de quatre catégories d’interventions fondamentales pour

l’atteinte des résultats attendus de ces contrats-plans. Il s’agit (i) des aménagements de nouvelles

terres et la réhabilitation des aménagements existants, (ii) l’entretien des réseaux d’irrigation, (iii)

le conseil agricole, (iv) et l’accès aux intrants.

Encadré n˚1: Présentation de la gouvernance de l’Office du Niger

De 1932 à 1984, l'Office du Niger est omniprésent dans toute la filière (coton puis riz), en assurant

la totalité des fonctions aussi bien en amont qu'en aval de la production: gestion des terres, de l'eau,

du crédit, de l'approvisionnement, de la transformation, commercialisation, etc. L’Office est ainsi

devenu, dès les années 1940, une des plus importantes entreprises coloniales d’Afrique de l’Ouest

(deux cents expatriés supervisant six mille producteurs). Son poids en fait un véritable « État dans

l’État ». Sur pression des bailleurs et des politiques libérales, l’Office se désengage, mais à contre

cœur, à partir de 1984. Cette restructuration s’est notamment traduite par la suppression de la

police économique, permettant aux organisations paysannes de l’ON de s’organiser en associations

villageoises (AV). Chaque AV a été dotée en batteuses par le projet néerlandais d'Appui à la

riziculture paysanne à l'ON (ARPON) à raison d'une batteuse pour une superficie de cent hectares.

La gestion collective de ces batteuses devait permettre à chaque AV de générer des revenus

destinés aux investissements locaux (construction de magasins, salles de classe etc.) et au

renouvellement des matériels agricoles (dont les batteuses). Ce désengagement, achevé en 1994,

s’est aussi matérialisé par le transfert des fonctions de battage et de crédit et une redéfinition des

missions et attributions du « nouvel Office » avec recentrage sur ses missions fondamentales. La

loi n°94-004 portant création de ce nouvel Office définit la nature de cette institution

46

(établissement public à caractère industriel et commercial) et de ses deux missions spécifiques: la

gestion de l’eau et la maintenance des aménagements (décret n°94-142). Le premier contrat-plan

triennal État/ON/Exploitants est entré en vigueur à partir de 1996. Le schéma directeur

d’aménagement définit, dans les grandes lignes, la stratégie de développement de l’ON. Celle-ci

peut être résumée en quatre points: (i) achèvement des réhabilitations des aménagements (environ

30 000 hectares); (ii) accélération des extensions d’aménagements (120 000 hectares

supplémentaires aménagés à l’horizon 2020) rendues possibles par la mise en place de mécanismes

d’attraction de capitaux privés, l’État n’augmentant pas sa contribution; (iii) amélioration de la

production de valeur ajoutée et d’emplois sur ces zones par la poursuite de l’intensification, du

renforcement des filières actuelles et par la diversification agricole; (iv) développement des

capacités des bénéficiaires (amélioration des services de base, des infrastructures rurales,

alphabétisation, etc.).

Source: SPINAT Jean-Bernard et all (2006)

4.1 Présentation des contrats-plans 2008-2012 et 2014-2018

Le principal résultat attendu du contrat-plan 2008-2012 était la production d’un million de tonne

de riz paddy à l’horizon 2012. Six objectifs ont régis ce contrat-plan 2008-2012:

- augmentation des superficies aménagées et poursuite des travaux de réhabilitation;
- amélioration de la maîtrise technique et financière de l’entretien des réseaux;
- amélioration de la gestion de l’eau;
- amélioration des rendements rizicoles à l’hectare, promotion des cultures maraîchères et

valorisation des produits agricoles;

- amélioration de la gestion du foncier;
- amélioration de la gouvernance en zone ON.

Outre l’objectif principal de l’augmentation de la production rizicole, les résultats quantifiés du

contrat-plan 2008-2012 incluaient l’aménagement supplémentaire de 60 000 ha pour la production

du riz et la réhabilitation de 20 870 ha existant ainsi que l’aménagement de 14 000 ha pour la

production de la canne à sucre.

Le contrat-plan de 2014-2018 contient les mêmes objectifs que celui de 2008-2012 avec cependant

une légère différence dans les résultats attendus. Son principal résultat attendu est la production de

1 122 350 tonnes de riz paddy à l’horizon 2018. En termes d’aménagement de nouvelles terres et

de réhabilitation de l’existant pour la production du riz, l’objectif assigné à l’ensemble des parties

prenantes est respectivement de 65 550 ha et 25 599 ha. Pour la production de la canne à sucre,

l’objectif est légèrement revu à la hausse avec un aménagement attendu de 16 080 ha.

Le coût de la mise en œuvre a été évalué à 102,4 milliards de FCFA pour le contrat-plan de 2008-

2012 et 483,4 pour celui de 2014-2018. Les plans de financement de ces contrats-plans sont

présentés dans les Annexes 11 et 12.

4.2 État de mise en œuvre des travaux d’extension et de réhabilitation des aménagements

Les besoins financiers pour l'extension des aménagements ont été estimés a 253,5 milliards dans

le contrat-plan 2008-2012 et à 308,3 milliards de FCFA dans celui de 2014-2018. Ces besoins

47

financiers correspondent à des objectifs d'aménagement de 60 000 ha et de réhabilitation de 20

870 ha pour la production du riz pour le contrat-plan de 2008-2012, et à 65 550 ha d'aménagement

et 25 599 ha de réhabilitation pour celui de 2014-2018.

En termes de réalisation financière du contrat-plan de 2008-2012, les besoins financiers pour

l'extension des aménagements ont été couverts à hauteur de 121,06 milliards, soit un taux

d'exécution de 48 pourcent. Pour ce qui concerne les travaux de réhabilitation des aménagements,

seulement 6,13 milliards ont été mobilisés sur un besoin de 76,22 milliards, soit un taux

d'exécution financière de 8 pourcent. Le taux d'exécution de l'ensemble des travaux d'extension et

de réhabilitation des aménagements du contrat-plan de 2008-2012 s'est donc situé autour de 39

pourcent. En termes de réalisation physique, c'est seulement 23 pourcent des prévisions d'extension

des aménagements pour la culture du riz qui ont été réalisés, soit 13 625 ha et 7 pourcent pour la

réhabilitation des aménagements existants. Cette différence entre les taux d'exécution physique et

financière traduit soit une sous-estimation des coûts lors de l'élaboration du contrat-plan, soit des

surcoûts survenus lors de l'exécution des contrats avec les entreprises. En effet, d'une prévision de

4,2 millions de FCFA, le coût d'aménagement réel par ha s'est situé autour de 8,9 million de FCFA,

soit plus du double du coût prévu.

Pour le contrat-plan de 2014-2018, le taux d'exécution financière des travaux d'extension des

aménagements a été de 32,2 pourcent sur la période 2014-2016 et 16,4 pourcent sur la période

2014-2018. En termes physique, ce sont 10 313 ha qui ont été réalisés sur une prévision de 29 436

ha sur la période 2014-2016, soit un taux de réalisation de 35 pourcent. Ce taux se situe à 15,7

pourcent si l'on rapporte les aménagements réalisés à ceux planifiés pour toute la période de mise

en œuvre du contrat-plan. Quant aux travaux de réhabilitation, seulement 950 ha ont été réalisés

de 2014 à 2016 sur une programmation de 13 761 ha, soit un taux d'exécution de 15,73 pourcent.

Rapporté au 25 599 ha prévu pour la période de validité du contrat-plan, c'est à dire 2014-2018, ce

taux passe à 3,7 pourcent. Quant à l’exécution financière, elle a été respectivement de 5 et 2,2

pourcent sur les périodes 2014-2016 et 2014-2018.

48

Figure 23. État de mise en œuvre des engagements des parties prenantes en matière

d’extension et de réhabilitation des aménagements dans l’Office du Niger29

Source: Auteur à partir des données de la DFM/Office du Niger et DGB

Globalement, une faible mise en œuvre des contrats-plans est observée en matière d’extension des

aménagements. Cette faible mise en œuvre est encore plus accentuée pour les travaux de

réhabilitation des aménagements (Figure 23). La faible mobilisation des ressources financières en

est la principale cause. En outre, l’essentiel des travaux exécutés provient des financements sur

ressources extérieures. La part des dotations de l’État dans les programmations financières pour

l’extension et la réhabilitation des aménagements a été de seulement de 2 pourcent environ pour

le contrat-plan de 2008-2012 et 3,6 pourcent pour celui de 2014-2018 (Figure 24). En termes de

dépenses réelles, la contribution de l'État s'est située autour de 1,9 pourcent en 2008-2012 et 4,6

pourcent en 2014-2018 (Figure 25).

Au niveau des aménagements par le secteur privé, un cumul d’environ 10 000 ha a été réalisé à la

fin 2016. Ces aménagements proviennent essentiellement de l’entreprise NSUKALA dont les

superficies totales aménagées atteignent 6 606 ha sur un objectif de 16 080 ha, soit un taux de

réalisation de 41,1 pourcent.

29 En 2011 le taux de 105 pourcent s’explique par la prise en compte des travaux réalisés par les privés et assimilés, à savoir

Malibya, ALATONA, NSUKALA, SOSUMAR, Perke et Tièsorola ( APEJ). Ces études et travaux n’étaient pas prévus dans le

Contrat-plan 2008-2012.

49

Figure 24. Part des dotations de l’État dans la programmation financière des travaux

d’extension et de réhabilitation des aménagements de la zone Office du Niger

Source: Auteur à partir des données de l’Office du Niger

Alors que les dépenses de l’État pour la subvention aux intrants sont passées de 21,5 milliards de

FCFA en 2010 à 44,3 milliards de FCFA en moyenne par an en 2014-2016, le financement de

l’État pour les travaux d’extension et de réhabilitation des aménagements a été d’environ 700

millions de FCFA en moyenne par an sur la période 2010-2016. Ces montants illustrent clairement

une politique agricole axée sur les subventions au profit des exploitants agricoles, au détriment des

investissements structurants pour la maîtrise de l’eau pourtant indispensable à l’amélioration de la

productivité et à l’accroissement soutenu de l’offre alimentaire.

Outre le faible soutien de l’État, il existe des difficultés d’harmonisation de l’aide à l’ON qui

expliquent également le faible niveau de réalisation des aménagements. En effet, les disparités

entre les procédures de financement se sont maintenues malgré l’existence d’une coordination des

bailleurs de fonds intervenant à l’ON. Certains PTF accordent une large responsabilité au mode de

passation de marchés à l’ON, tandis que d’autres renvoient au respect strict de leurs procédures

internes complexifiant ainsi la gestion de l’aide.

50

Figure 25. Contribution de l’État dans les dépenses pour les travaux d’extension et de

réhabilitation des aménagements de la zone Office du Niger

Source: Auteur à partir des données de l’Office du Niger

Note : Pour les années 2008, 2011, 2012 et 2016, il n’y pas eu de dépenses de la part de l’État. Il n’y a par ailleurs pas de données

pour l’année 2013.

4.3 Analyse des dépenses d’entretien des réseaux d’irrigation

Le second objectif spécifique des contrats-plans est l’amélioration de la maîtrise technique et

financière de l’entretien des réseaux primaire, secondaire et tertiaire. Pour atteindre cet objectif,

l’État s’est engagé à financer les travaux d’entretien du réseau primaire, y compris le barrage de

Markala, ses ouvrages et les réparations d’urgence sur le réseau. En ce qui concerne le réseau

secondaire, figure dans les contrats-plans l’allocation d’au moins 50 pourcent de la redevance eau

à leurs travaux d’entretien. Quant au réseau tertiaire, les exploitants ont l’entière responsabilité de

son entretien.

L’État a honoré ses engagements financiers sur la période 2008-2012 en matière de maîtrise

d’ouvrage et d’entretien du réseau primaire à hauteur de 68 et 91 pourcent. L'apport de l'ON,

prélevé sur la redevance eau à hauteur de 1,8 milliards du fait de l'insuffisance de l'allocation de

l'État, a permis d'atteindre un taux d'exécution financière de 101 pourcent des travaux d'entretien

du réseau primaire sur ladite période.

Le taux d’exécution financière des travaux d'entretien du réseau secondaire a été de 74 pourcent

en 2008-2012 et 68 pourcent pour la période 2014-2016. Cette baisse s'explique par l'utilisation

des fonds issus de la redevance eau pour l'entretien du réseau primaire, suite à la faible dotation de

l'État pour cet entretien. La part des ressources provenant de la redevance eau affectée à l'entretien

du réseau secondaire s'est établie à 48,2 pourcent en 2014-2016 contre un objectif de 50 pourcent

(Figure 26).

Les travaux d’entretien du réseau tertiaire ont été faiblement exécutés par les exploitants avec un

taux d’exécution financière de 42 pourcent sur la période 2008-2012. Le faible dynamisme des

organisations d’exploitants d’entretiens des réseaux tertiaires (OERT) explique cela. Durant la

période 2014-2016, l'entretien du réseau tertiaire s'est amélioré avec la poursuite de la mise en

place des OERT, la formation de leurs membres et la définition des règles de cotisation pour

51

l'entretien du réseau. Le taux d'exécution financière des travaux d'entretien du réseau tertiaire est

alors passé à 63,2 pourcent.