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49, rue de la Glacière — 75013 Paris — France
Tél. : 33 1 44 08 67 67 — Fax : 33 1 43 31 66 31
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COMPTE-RENDU DES JOURNEES D’ETUDE 2006 DE L’IRAM
15 –16 Septembre 2006 - FIAP Jean Monnet, Paris




































La décentralisation en
Afrique :
Réforme administrative
ou nouvelle donne
politique ?
Deuxième journée


Isabelle Tyminski, avec la collaboration
de Malick Ndiaye

Mai 2007


CO
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J.E


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La décentralisation en Afrique : Réforme administrative ou nouvelle donne politique ?
Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 2/23


Sommaire


Introduction............................................................................................................. 4


Première table ronde : Les processus de décentralisation : quels
changements pour les populations, quels jeux d’acteurs ?............................... 5


Synthèse des débats.............................................................................................. 11


Deuxième table ronde : Accompagner les réformes de décentralisation :
pratiques, pistes et propositions ......................................................................... 14


Synthèse des débats.............................................................................................. 19




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La décentralisation en Afrique : Réforme administrative ou nouvelle donne politique ?
Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 3/23































Ce document a été préparé à partir de l’enregistrement des débats et de notes prises pendant la
journée. Sans être une retranscription intégrale, il souhaite rendre compte de façon détaillée des
propos et réactions des uns et des autres.





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La décentralisation en Afrique : Réforme administrative ou nouvelle donne politique ?
Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 4/23


Cette demi-journée qui a réuni des intervenants de différents horizons (instituts de recherches,
ONG, ministères) s’est articulée autour de deux tables rondes :


Les processus de décentralisation : quels changements pour les populations, quels jeux
d’acteurs ?


Accompagner les réformes de décentralisation : pratiques, pistes et propositions.

Ce document est une retranscription synthétisée des présentations, commentaires et débats. Il a été
conçu à partir de bandes enregistrées et de notes prises durant la journée1.


Introduction

Dominique Gentil (membre du CA de l’Iram)

Cette seconde journée d’étude est consacrée à la décentralisation et au développement
local, ce qui n’est pas une première. En effet, l’IRAM a déjà organisé des journées d’étude
spécifiques sur ce thème en 1999 et 2003, également en 1995 lors de la préparation des
décentralisations.

Cette thématique revient aujourd’hui car elle est d’actualité dans la plupart des pays sur
lesquels nous travaillons. La décentralisation est en fait un cadre institutionnel dans
lequel se déroulent les actions de développement.

L’angle sous lequel sera abordé le problème de la décentralisation est celui de
l’implication des citoyens de la société civile. C’est à travers des travaux que nous avons
réalisés dans différents pays que nous nous sommes rendu compte que l’implication des
citoyens était le maillon faible de ces processus. Car si on en parle beaucoup, on ne sait
pas réellement comment impliquer les populations dans ce processus, ce qui fragilise la
visée démocratique de ces réformes.

Nous allons travailler sur deux tables rondes : la première traite de la décentralisation
sous l’angle de l’implication des acteurs de la société civile, du jeu entre les acteurs locaux
et également de la relation avec l’Etat. La 2ème table ronde traite des solutions et des
pratiques novatrices qui visent une meilleure implication des citoyens pour la réussite de
ces processus.



1 L’objectif n’est pas de reproduire l’ensemble de ce qui a été dit, mais de rendre compte le plus fidèlement possible des propos et réactions des uns et des
autres.




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 5/23


Première table ronde : Les processus de décentralisation : quels
changements pour les populations, quels jeux d’acteurs ?

Les intervenants sont :


Michèle Leclec-Olive (EHESS-CNRS), à propos du Mali ;
Mahamane Tidjani (LASDEL), à propos du Niger ;
Pierre Laye (MAE), sur les décentralisations en Afrique ;
Marie-Jo Demante (Iram), sur les conclusions d’une étude comparative de la


coopération belge sur plusieurs pays.

Les interventions à cette table ronde sont guidées par les trois questions suivantes :


1. Quels sont les changements concrets dans la vie des populations dans ces
processus de décentralisation ? Y a t-il eu un changement dans les équipements,
les services, la fiscalité, le rapport avec le pouvoir ?



2. Quel est le jeu des acteurs au niveau local dans la décentralisation ? Qui sont les


élus ? Comment fonctionnent-ils ? Comment prennent-ils des décisions ?
Comment nouent-ils des rapports avec les autres acteurs locaux (organisations
paysannes, ONG, pouvoirs traditionnels, commerçants) ? Le plan local de
développement est-il seulement un exercice bureaucratique pour collecter de
l’argent ou est-ce une occasion de mettre en place un autre rapport entre élus et
population ?



3. Quel est le rapport entre décentralisation et Etat ? Certains pensent que la


décentralisation est le dernier bastion de l’Etat, d’autre pensent que la
décentralisation est un moyen de refonder l’Etat par le bas. On peut voir cela dans
les politiques sectorielles et le mode de fonctionnement des tutelles, les transferts
des compétences, le rôle des services techniques, etc.




1ère intervention : Michèle Leclerc-Olive (EHESS-CNRS)

Michèle Leclerc-Olive est impliquée depuis 20 ans dans une coopération décentralisée
avec le Mali, elle est également chercheur sur les questions de philosophie politique.

Son intervention a porté sur la refondation de l’Etat et sur la citoyenneté. Que font les
habitants de ce dispositif administrativo-politique ? Et en second lieu, quels sont les
enjeux posés par la réforme ?

La refondation de l’Etat laisse entendre d’une certaine manière la réorganisation de l’Etat
par la création des collectivités territoriales. L’un des points essentiels est que ces
collectivités territoriales ne sont ni l’Etat ni la société civile. Il ne s’agit donc pas d’une
réorganisation de l’Etat mais une refondation des institutions publiques, ce qui pose le




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La décentralisation en Afrique : Réforme administrative ou nouvelle donne politique ?
Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 6/23


problème théorique d’institutions publiques qui ne relèvent pas de l’Etat. Cette réforme a
ainsi introduit au Mali des transformations sur trois axes, qui peuvent être analysés de
manière séparée, même si dans l’action ils sont toujours articulés :

C’est une reforme administrative, c’est-à-dire que sont confiées à ces collectivités
territoriales des tâches qui relevaient auparavant de l’Etat déconcentré (Etat civil,
procédures administratives d’organisation des marchés publics).

Le deuxième axe, qui est le phare de l’observation des acteurs internationaux, est la
contribution de cette réforme au développement local, qui se décline en termes de
fourniture de services publics. Au Mali, l’accès des collectivités locales aux financements
internationaux via des droits de tirage a permis la réalisation d’un grand nombre
d’infrastructures2 (mairies, écoles) au cours du premier mandat.

Le troisième axe est la réforme politique du système de participation des citoyens à la
décision et à la gestion des affaires qui les concernent.

Avancer sur ces trois axes simultanément ne va pas de soi. A l’issue du premier mandat,
c’est le volet développement local, réalisation d’infrastructures et offres de services qui a
été à la fois le plus sollicité par les populations et le mieux appuyé par les bailleurs de
fonds. On peut cependant faire du développement local sans se plier aux règles
administratives des pouvoirs publics ni se préoccuper des questions de procédures de
décision, de pratiques d’assemblée, de changement dans les manières de fabriquer des
politiques localement.

La réforme au Mali est une réelle innovation et un pari. Elle installe localement une
instance dont les populations n’avaient pas l’expérience. Elle peut être l’occasion
d’expérimenter des manières de fabriquer le politique, en se basant sur l’exigence d’un
nouvel Etat, différent de l’Etat fortement disqualifié qui a précédé.

En effet, la manière de vivre dans une collectivité territoriale ne consiste pas à prendre
des décisions autour du manguier, ni à se reporter à l’Etat tel qu’il était, ni à se conformer
au fonctionnement des communautés villageoises. Sur ce dernier point, la différence
repose sur l’accès au pouvoir en termes d’exercice ou d’élection, alors que seuls certains
lignages avaient accès au pouvoir politique dans la structure autochtone malienne et cela
sur un critère d’âge et en excluant les femmes.

La réforme de décentralisation déroge à tout cela : Tous les lignages peuvent se présenter,
on désigne les gens par le vote et non par l’âge et il devient possible pour les femmes
d’être candidates et élues. La collectivité peut ainsi répondre aux attentes des populations
par une expérimentation concrète d’une vie politique différente de la sphère autochtone.



2 Sauf des infrastructures productives




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 7/23


Cette politique est une ressource éventuelle pour une refondation d’un espace politique
national, en permettant à des citoyens d’expérimenter une autre manière de faire,
d’interpeller et donc d’avoir des exigences nouvelles à l’égard de l’Etat.

Quels sont aujourd’hui les enjeux et les difficultés ? Les gens ne veulent pas revenir en
deçà de la décentralisation, ce qui constitue un acquis très fort. Mais cet acquis repose sur
des financements qui viennent de bailleurs étrangers, d’où la critique que les collectivités
sont dépendantes d’instances étrangères sur lesquelles l’Etat n’a aucune pression
possible.

Autre problème majeur, le choix politique de rapprocher la décision des populations a
abouti à un rapprochement géographique et non socioculturel. Le politique se fabrique
ainsi au Mali dans une langue qui n’est pas la langue des populations et plus de 80% des
élus ne parlent pas français alors que les décisions municipales sont libellées dans cette
langue.


2ème intervention : Mahamane Tidjani Alou (LASDEL, Niger)

Mahamane Tidjani est responsable d’un programme de recherche mis en œuvre par le
LASDEL depuis 2001, l’Observatoire de la décentralisation au Niger, qui a conduit une
vingtaine d’études de référence dans de futures communes.

Contrairement à la plupart des pays de la sous-région, le Niger s’est caractérisé pendant
longtemps par la pérennisation d’une chefferie traditionnelle. Elle constitue l’échelon le
plus bas de l’administration publique, alors même qu’elle fonctionne avec des règles
totalement différentes. La décentralisation a correspondu à une communalisation
intégrale du territoire à travers le découpage des cantons. Dans certains cas, la commune
a correspondu à un ancien canton, dans d’autres le canton a été divisé en 2, 3, 4 voir 5 à 10
communes selon sa taille. Nous avons donc à faire, depuis les élections de juillet 2004, à
une très forte diversité de communes : Des communes rurales, urbaines, et même des
communes installées en territoire nomade.

La composition des conseils est très variable, car assez souvent les élections locales n’ont
pas correspondu à de vrais enjeux. Ce sont les candidats qui n’avaient pas d’ambition au
niveau national qui se sont présentés et on constate une forte prévalence des
commerçants. Parce qu’ils se consacrent à leurs affaires, beaucoup de conseillers ne
vivent pas dans la localité, certains résident à Niamey ou ailleurs et ne viennent que lors
des réunions de conseil. Ainsi, assez souvent les conseillers proviennent de grosses
agglomérations ou des agglomérations accessibles et beaucoup de villages ne sont pas
représentés. Ces conseillers absentéistes, parfois non résidents dans la commune, sont-ils
capables de représenter l’ensemble des intérêts ? Les conseils communaux ont-ils la
capacité de fonctionner réellement ?




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S’il est trop tôt pour établir des analyses fiables et définitives sur les relations que les
différents types de pouvoir entretiennent entre eux au niveau local, il est possible de tirer
quelques constats.
Ainsi, face à l’Etat, il faut considérer deux situations :
§ L’Etat central se trouve dans une situation où il a mis en place des communes qu’il


n’a pas encore subventionnées. Même si les plus chanceuses ont trouvé des
reliquats de gestion laissés par les structures antérieures, les communes comptent
entièrement sur la fiscalité pour se financer. Ce qui explique qu’on ait joué sur la
mise en place de communes « extra larges » parfois d’une centaine de Km, en
comptant sur le nombre de personnes imposables. « La grosse frénésie est que l’on
compte sur la fiscalité pour financer la décentralisation ». Le sous-préfet et le
préfet sont dépossédés de leurs compétences financières et ne sont garants que
des fonctions régaliennes de l’Etat.


§ Avec la chefferie, les relations sont fonctionnelles. Elle maintient son pouvoir fiscal
et se trouve sous l’autorité de la mairie pour laquelle elle recueille les taxes
municipales. Elle est membre de droit des conseils municipaux. Dans beaucoup
de cas, les relations qui se développent sont de type paternaliste, les chefferies
ayant imposé leurs enfants dans les conseils communaux.



Les projets demeurent la manne. D’une certaine façon, chaque commune rêve que
s’installe une coopération décentralisée ou un fonds de développement. Chacune des 265
communes que compte le Niger a la possibilité d’élaborer son plan de développement
communal avec l’appui de la Banque Mondiale. Mais l’accès au fonds d’investissement
est conditionné par la quote-part payée par la commune, ce qui la conduit à renouer avec
les villages par la fiscalité, puisqu’il faut collecter l’impôt.


3ème intervention : Pierre Laye (Ministère des affaires étrangères, Bureau de la
modernisation de l’Etat et de la gouvernance locale)

Pierre Laye a travaillé 19 ans en collectivité territoriale française comme directeur des
services techniques, avant un parcours d’assistant technique au Togo et au Bénin puis au
SCAC de Kinshasa.

Plusieurs bailleurs de fonds sortent ou préparent actuellement des documents sur les
questions de gouvernance3, ce qui semble assez positif après la phase de négation de
l’Etat des années 1980 et 1990, période des plans d’ajustement structurel. Aujourd’hui, la
décentralisation est liée à la refondation de l’Etat et la communalisation est au centre des
processus de décentralisation.

Le mot « décentralisation » ne va pas de soi : En France, la décentralisation à partir de
1982 fait suite à une communalisation qui datait de la révolution de 1789. Dans la plupart
des pays, comme le Niger, on est dans une « communalisation - décentralisation ». Mais il

3 La coopération française et l’Union européenne sortent des documents sur la stratégie de gouvernance, la Banque mondiale prépare un document sur
« Gouvernance et lutte contre la corruption », les américains sur « Gouvernance et démocratie ».




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s’avère compliqué de décentraliser des structures naissantes qui ne s’inscrivent pas dans
une longue histoire.

Le mot « décentralisation » est par ailleurs ambigu car on décentralise d’un pouvoir
central à un pouvoir périphérique, mais encore faut-il que le pouvoir central existe. Ainsi
par exemple, la République Démocratique du Congo a inscrit en décembre 2005 dans sa
constitution le principe de la décentralisation dans un contexte où l’Etat est
complètement affaissé, ce qui suppose des décennies d’apprentissage avant que n’existe
un Etat fonctionnel dans toutes ses parties, centrales, déconcentrées et périphériques.

La décentralisation mène à la question des élus, puisqu’on ne pourra parler de
décentralisation seulement si le processus électif existe. Les élus étant « fabriqués » par les
citoyens, on se pose la question de savoir ce qu’est un citoyen. D’une façon assez
provocante, on peut dire qu’on est citoyen et qu’on a le droit de parler uniquement si on
paie des impôts. La notion de demande en services urbains ramène forcément à la
fiscalité. On est donc dans un processus qui s’inscrit dans une histoire, où l’urbanisation
est en cours, les sociétés sont encore rurales et la logique communautaire est fortement
inscrite dans le schéma. Un citoyen, c’est « un homme, une voix », alors que dans un
système communautaire, c’est « je suis le doyen, c’est moi qui ai le pouvoir, c’est moi qui
parle ». Il y a là une ligne de fracture qui amène des difficultés qu’il ne faut pas oublier.

La décentralisation est à l’ordre du jour depuis une vingtaine d’années dans certains pays
africains, plus récemment dans d’autres, mais on demeure dans une phase de transition
et la population constate peu de changements dans sa vie quotidienne. La réforme se
réduit à un édifice institutionnel qui n’a pas encore produit de services urbains au niveau
local. Les élites locales des premières générations ont été fabriquées par le pouvoir central
et ne constituent pas une émanation d’une citoyenneté locale. Tout cela semble normal
dans un processus en construction. Mais, alors que la décentralisation est un processus de
société qui s’inscrit dans la durée, les bailleurs de fonds conçoivent leurs appuis dans le
court terme, ce qui crée de la frustration par rapport aux résultats.

Il faut continuer en apprenant à fabriquer des alliances. L’histoire a montré que les
différents pouvoirs (pouvoirs locaux, chefferies traditionnelles, structures
de développement) peuvent cohabiter avec des logiques propres. Les ONG
internationales, la coopération décentralisée, les coopérations institutionnelles bilatérales
ou multilatérales doivent contribuer à accompagner les acteurs locaux et à renforcer les
compétences.

La coopération décentralisée est importante et nouvelle, mais il ne faut pas attendre
qu’elle soit le relais d’autres coopérations comme la coopération bilatérale française. La
coopération décentralisée est en France une politique publique difficile à légitimer, alors
que les citoyens des pays du Sud ont bien admis l’utilité d’une telle politique. De plus, s’il
existe des expériences en matière de développement local, la coopération institutionnelle
de ville à ville est encore récente et trop peu généralisée.




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4ème intervention : Marie-Jo Demante (Iram)

Marie-Jo Demante a participé à un « état des lieux des décentralisations » pour la
Coopération belge, à partir de quatre études de cas réalisées au Mali, au Bénin, en
Ouganda et au Burundi 4.

Le poids des modèles des anciennes colonies et du modèle français en particulier est très
fort dans les décentralisations africaines. Dans certains cas, les pays se sont donnés des
objectifs spécifiques, l’établissement de la paix au Mali et au Burundi par exemple, ou
encore l’amélioration des services publics, la participation citoyenne, la croissance de
l’économie nationale.

Si l’on se réfère à l’étude sur l’état des lieux des décentralisations, on peut dire que
globalement l’implication des citoyens dans les processus de décentralisation est faible et
décevante. La participation est généralement prévue dans les textes de loi, mais elle est
très peu présente dans les faits. Nous avons par ailleurs constaté une absence criante des
femmes dans les conseils municipaux où elles ne représentent que 5% au Mali et au
Niger et 11% au Bénin.

La relation entre mairie, décentralisation et amélioration des services publics n’est pas
toujours claire pour les populations, qui font plus aisément le lien entre décentralisation
et investissement extérieur. On constate par ailleurs que l’articulation entre les
collectivités locales et l’Etat demeure ambiguë, l’Etat se substituant à celles-ci et leur
maîtrise d’ouvrage étant peu accompagnée. Beaucoup de bailleurs de fond (France, UE,
BM) renforcent cette confusion en finançant des programmes sectoriels descendants, sans
respecter la maîtrise d’ouvrage des collectivités locales.

Enfin, le problème du financement des collectivités locales demeure prégnant dans la
majorité des pays. Les collectivités sont pauvres, leurs ressources propres sont
insignifiantes et les moyens transférés par l’Etat apparaissent inexistants (sauf via les
fonds de développement locaux), à l’exception de l’Ouganda.

Ces ressources sont faibles parce que les populations locales ne paient pas l’impôt. Ceci
s’explique d’une part par l’attitude des nouveaux élus qui promettent, lors de leur
campagne, de ne pas faire payer l’impôt mais aussi, dans beaucoup de cas, par la faible
implication des populations dans le suivi des opérations. Les citoyens se sentent alors
peu enclins à donner de l’argent dont ils ne peuvent contrôler l’utilisation. Il y a donc un
travail énorme à conduire en matière de transparence des collectivités pour permettre
aux citoyens de mieux comprendre ce qui se passe et de mieux payer l’impôt.



4 Evaluation du thème « appui à la décentralisation et à la gouvernance locale » pour la Coopération belge (Iram, Iied, Cepia, Aicdd, 2006).




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 11/23


Synthèse des débats

Décentralisation et/ou communalisation ?

En fonction de l’expérience de la France où la communalisation a précédé la
décentralisation, faut-il, en Afrique, laisser avancer lentement les choses pendant
plusieurs décennies et axer d’avantage les stratégies de coopération sur la
communalisation dans les années à venir ?

Il convient de rappeler que les Etats ont choisi la voie de la décentralisation, qui est le
résultat d’une faillite de l’Etat centralisé. La communalisation est cependant l’une des
premières choses à mettre en place, afin de fournir aux collectivités locales les capacités
de maîtrise d’ouvrage qui leur permettent de rendre des services urbains. La
communalisation se fabrique en même temps que la décentralisation, il faut donc ne pas
aller trop vite.

Le problème de la langue engendre-t-il de l’exclusion ?

Le français, mais aussi des langues locales comme le haoussa, ne sont pas maîtrisés par
l’ensemble de la population. Ceci pose le problème de la traduction et de l’accessibilité
des mots et des concepts. Il ne s’agit pas seulement d’un problème technique, les langues
recouvrant également un référentiel conceptuel. Par exemple, les termes municipalité et
commune ne sont pas porteurs de la même histoire, la municipalité n’ayant aucune
vocation de démocratie et la commune étant historiquement associée à la prise du
pouvoir par les citoyens. Le problème de la langue présente ainsi un risque d’exclusion,
notamment des femmes, des transhumants, des castés, des ethnies minoritaires, etc.

Certains élus ont appris à travailler en langues locales grâce à l’appui de projets de
développement, mais les langues se renouvellent, deviennent plus techniques et la
décentralisation engendre des mots nouveaux, parfois difficilement traduisibles. On
s’aperçoit que, pour les élus également, le problème de la langue engendre l’exclusion.

Les quotas sont-ils une solution au problème de la représentativité ?

Lorsqu’un quota de femmes est prévu par la loi, il est généralement respecté et on aboutit
à une inclusion formelle. Mais le problème subsiste dans la représentativité, la prise de
parole et la prise de décision.

Qu’il s’agisse des femmes élues ou des jeunes diplômés qui quittent la ville pour assumer
des postes de secrétaire général dans des communes rurales, on s’aperçoit cependant
qu’il existe aujourd’hui des dynamiques d’engagement dans la sphère publique, portées
par les collectivités territoriales, malgré les conditions difficiles.




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Cohérence ou cacophonie dans la mise en oeuvre des réformes de décentralisation ?

La mise en oeuvre des politiques de décentralisation par les Etats relève d’une grande
cacophonie. La première incohérence est le transfert de compétences sans transfert de
ressources financières, ce qui ne permet pas aux collectivités locales d’être en capacité
d’assumer les compétences qui leur sont dévolues. Dans certains pays, elles doivent
s’appuyer sur les coopérations décentralisées ou sur les programmes des bailleurs de
fonds. Dans d’autres pays, comme au Mali, des systèmes plus avancés permettent une
redistribution de l’ensemble des financements sur toutes les collectivités, mais ces cas
restent rares.

Une autre incohérence tient au fait que les politiques sectorielles ne tiennent pas compte
des compétences des collectivités. Par ailleurs, non seulement ces politiques sont
soutenues par les bailleurs de fonds, mais beaucoup d’ONG contournent les collectivités
territoriales.

Il faut par ailleurs se souvenir qu’il s’agit de processus en construction, dans lesquels se
jouent des rapports de force. Ainsi les principaux obstacles à la décentralisation, en
France et en Afrique, sont les services techniques qui se sentent dépossédés de leurs
prérogatives.

La cohérence reste également à construire au niveau des politiques des Etats, qui
n’associent pas les collectivités locales à l’élaboration des Cadres Stratégiques de Lutte
contre la Pauvreté.

Les lois sont parfois encore incomplètes, comme au Niger où le problème de la
destitution des maires par des majorités politiques au sein des conseils municipaux n’est
pas pris en compte. En l’absence de législation, le ministre de l’intérieur n’avalise pas les
destitutions et les conseils sont bloqués.

Quelle implication des acteurs locaux ?

Concernant les relations entre élus du conseil municipal et autres acteurs locaux, les
situations sont très différentes d’un pays à l’autre et d’une collectivité à l’autre. Les
relations existent dans les moments privilégiés que sont l’élaboration des plans de
développement locaux, qui sont pratiquement imposés dans tous les systèmes de
décentralisation. Dans certains cas, ces rencontres entre élus et acteurs de la société civile
constituent une formalité pour permettre l’accès aux financements. Dans d’autres cas, ce
sont de véritables occasions de concertation, d’échange, de débat et de remise en cause
qui permettent d’améliorer ou de créer la relation entre élus et acteurs de la société et
ainsi favoriser le développement du territoire.




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 13/23


Quels liens entre citoyenneté et fiscalité ?

Si la citoyenneté consiste à payer ses impôts et à élire ses représentants, que reste-t-il
comme espace de participation ?

Concernant la fiscalité, les pertes financières sont d’autant plus réduites que les circuits
sont courts. Plus on se rapproche des citoyens dans la production de services, plus
l’efficience est grande, plus le citoyen voit que son implication est satisfaisante et plus il
est enclin à payer l’impôt.

Mais une ville n’est cependant pas qu’une association de quartiers, ce qui suppose des
investissements lourds en termes d’infrastructures, d’où la nécessité d’insister sur la
fiscalité. La participation reste cependant au cœur de la réussite des processus de
décentralisation dans toutes les villes africaines.




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 14/23


Deuxième table ronde : Accompagner les réformes de décentralisation :
pratiques, pistes et propositions

Les intervenants sont :


Dominique Delacroix (cadre de l’AFD, retraité), qui a suivi le processus de
décentralisation au Mali ;


Frédéric Hautcoeur (CIDR), sur l’approche « démarche territoire » ;
Olivier Le Masson (GRDR), sur l’implication des associations de migrants dans


les coopérations de co-développement ;
Dominique Gentil (membre du CA de l’IRAM), qui propose un contrepoint sur


ces questions à travers son expérience des conseils de quartier à Paris.

Les interventions à cette deuxième table ronde sont guidées par les questions suivantes :

Comment impliquer de façon plus effective les populations dans les orientations et les
décisions qui ont trait à la vie locale ?
Quelle est l’implication des populations dans la mise en œuvre concrète des actions, c’est
à dire comment sont gérées ces actions, comment sont-elles conduites, quels en sont les
aspects financiers ?
Comment associer les populations au suivi et au contrôle de ces processus, notamment
dans les pratiques de gouvernance et en termes de transparence ?

1ère intervention : Dominique de la Croix (cadre de l’AFD, retraité)

Dominique de la Croix fait référence à une étude réalisée avec Institution et
Développement en 2004-2005 au Mali. Il s’agissait de faire le bilan du travail des
communes pendant leur première mandature et de formuler des propositions pour
améliorer le dispositif d’appui technique et financier aux collectivités locales.

Aujourd'hui se pose la question de savoir si, aux yeux des populations, ces collectivités
locales ne représentent pas autre chose qu’une sorte de démembrement de l'État et s'il ne
faut pas travailler sur un processus d'animation de la société civile, sous des formes à
trouver.

Des situations assez contrastées ont été constatées parmi ces communes. Les conseils
municipaux ne donnent pas l'impression qu'ils gèrent leurs communes avec une réelle
implication de leurs populations, qui elles-mêmes ne savent pas toujours ce qui se passe
au sein des conseils communaux. Pourtant, le guide méthodologique de la
décentralisation indique clairement aux élus comment organiser une planification
participative pour élaborer les plans de développement social, économique et culturel.
Mais il semble que l'exercice de cette planification aille à l'encontre du but recherché : On
envoie des délégations dans les villages pour tenter d’établir des diagnostics et de définir
les contraintes, ensuite l'information remonte et le conseil communal élabore son plan de
développement comme il peut. On aboutit en général à un plan qui comporte




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 15/23


énormément d'actions, d’autant plus que de nombreux villages des communes veulent
voir leurs projets inscrits. Mais sans arbitrage financier au départ, seuls quelques projets
finissent par « passer ». Donc, à travers les tentatives de participation, on provoque
finalement frustrations et démotivation de la population par rapport aux institutions
communales.

Nous avons cependant observé des communes exemplaires, où les maires ont compris
leur rôle différemment. Ils ont saisi que l'enjeu se situait ailleurs, et dans plusieurs cas les
élus travaillent en étroite relation avec les organisations de la société civile, les centres de
gestion, les institutions de micro-finance, les associations de parents d'élèves dans les
domaines socio-éducatifs, les associations qui gèrent les centres de santé communautaire,
les centres de gestion des points d'eau, etc. Ils ont eu l'idée d’organiser le travail avec ces
groupes constitués, qui sont capables de réaliser des analyses-diagnostics de la situation
de leur secteur et de formuler des propositions qui se déclinent ensuite en autant
d'esquisses de projets. Les agriculteurs et les agro-pasteurs ont été mis en avant et ont pu
réaliser des infrastructures grâce à un fort investissement de la commune et à des
cotisations supplémentaires de ces différents groupes. Ainsi par exemple, un barrage a
permis de tripler la surface irriguée pour les cultures de riz et de pommes de terre et un
marché à bétail constitue maintenant une source de revenus intéressante aussi bien pour
la commune que pour les éleveurs.

En définitive, on peut être optimiste ne serait-ce qu'en méditant ces quelques exemples de
réussite. Mais le dépit qui résulte des exemples négatifs conduit aujourd'hui à une
tendance d'organisation de contre-pouvoirs visant à mettre de côté les collectivités
territoriales par rapport à leur mandat, ce qui tendrait à les fragiliser.


2ème intervention : Frédéric Hautcoeur (CIDR)

Frédéric Hautcoeur retrace une expérience que le CIDR a menée depuis 1995 dans le
département des Collines au Bénin, avec un éclairage à partir d’un projet mené à
Madagascar.

Il s’agissait au départ d’un projet de développement local fondé sur une approche
« projet de territoire à la française », dans le cadre d’un projet de coopération
décentralisée avec la région Picardie. Celle-ci avait mis en place un dispositif basé sur des
comités de territoire, à la suite de la loi Voynet 1999 en France. Ce programme a démarré
en 1995 avec le département des Collines au Bénin.

A l'avènement de la décentralisation et lors de la mise en place des élus locaux en 2003,
une évaluation a été réalisée. Elle a notamment reproché au programme de mettre en
place des systèmes de représentation des habitants qui faisaient doublon avec le système
électoral. Malgré cela, il a été décidé de maintenir ce processus de planification
ascendante, qui part du village pour remonter jusqu'à la commune, afin de conserver des
espaces de dialogue et de débats entre les habitants et les élus locaux. Les populations ont




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 16/23


vu arriver les élus avec une certaine méfiance et il était donc important de continuer à
leur permettre de garder l'initiative dans les projets de développement.

Ainsi, lorsque les élus sont arrivés en 2003, ils ont dû, conformément à la loi, élaborer des
plans de développements communaux alors qu’il existait déjà des projets de territoire.
L'intérêt du projet de territoire est l'animation territoriale, des animateurs faisant
remonter les besoins et les projets des populations, leur permettant ainsi de négocier par
la suite avec les institutions communales la mise en oeuvre des programmes. Mais il
s’agit de planification ascendante et non de planification participative. Le village
constituait l'échelle d'animation, une première synthèse était réalisée à l'échelle de
l'arrondissement sous la présidence du maire, puis se tenait un comité de territoire à
l'échelle de la commune. Cette situation était ambiguë puisque le conseil communal et le
comité de territoire se situaient à la même échelle.

Aujourd'hui, le comité de territoire au sens strict a disparu, il a été remplacé par une
assemblée territoriale qui rassemble l'ensemble des représentants villageois et l'ensemble
du conseil municipal. L'AFD a mis en place le fonds de développement des territoires,
qui est un fonds d'investissements de proximité. Le maire est toujours décisionnaire sur
l'infrastructure finale.

Le programme a appuyé la maîtrise d’ouvrage communale en mettant à disposition, avec
une prise en charge progressive de chacune des communes, un ingénieur génie civil qui
travaille avec les élus sur les procédures, les appels d’offres, la gestion des infrastructures,
etc.

Le programme tente également de mener un dialogue politique avec le gouvernement
béninois afin d’essayer d’institutionnaliser la participation villageoise.

A Madagascar, le programme a démarré alors que la décentralisation était déjà mise en
place. Les structures d'animation et de représentation des populations se situant au
niveau des quartiers, il n'y a jamais eu de confusion d’échelle. De plus, la nouvelle
politique nationale de décentralisation et de déconcentration comprend un axe politique
fort sur la participation des populations.

Après dix ans de programme, l’étude d’impact menée dans les Collines a montré une
amélioration de l'accès des habitants aux infrastructures de base, le développement d'une
participation citoyenne dans le département des Collines en comparaison avec les autres
départements et l’empowerment de l'ensemble des acteurs locaux, y compris des élus
locaux.




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 17/23



3ème intervention : Olivier Le Masson (GRDR)

Olivier Le Masson présente le processus d'appui aux initiatives de développement local
mené par le GRDR5 au Mali, en Mauritanie et au Sénégal depuis les années 1980.

Il essayera également de voir comment le travail que fait le GRDR rebondit et pose des
questionnements sur les implications des populations dans les processus de
décentralisation et la prise en charge au niveau local du pouvoir en France ;


En Mauritanie, la décentralisation date de 1987 avec des premières élections en milieu
rural en 1989. Au Mali, les premières élections ont lieu en 1999 et au Sénégal une réforme
de la décentralisation a lieu en 1996. Le GRDR a travaillé sur des zones relativement
enclavées (par exemple Kayes au Mali ou Backel au Sénégal), qui sont plus ou moins
oubliées des Etats et fragilisées par la forte pauvreté.

Dans les années 1980, le GRDR a formé des leaders associatifs, dans des associations qui
regroupaient des migrants d’un même village. Certains de ces leaders sont retournés
dans leur pays dans les années 1990 et ont pris en charge les dynamiques associatives de
développement des villages dont ils étaient originaires. A la faveur des élections de 1999
en Mauritanie et au Mali, un certain nombre de ces anciens migrants ont été élus.

Ces nouveaux élus ont demandé le soutien du GRDR et il a été décidé de travailler sur un
processus de recherche-action pour la mise en place d'un diagnostic de territoire
participatif, de procéder à l'identification de l'ensemble des acteurs sur le territoire et à la
mise en place de plans d'action prioritaires à partir de la valorisation des ressources
locales (ressources financières et humaines).

Lors de l’identification des acteurs, il a été tenu compte des migrants en tant qu’acteurs
locaux, même s’ils résidaient à 5000 km de leur territoire d’origine. Car un grand nombre
d'écoles étaient construites par des migrants, ainsi que les réseaux d'adduction d’eau, les
puits, les postes de santé, pour lesquels 100% des financements provenaient des
migrants.

Pourtant en 2000, on constate une certaine inversion des dynamiques, avec un recentrage
des pouvoirs au niveau des territoires d'origine et une sorte de perte de pouvoir de ces
migrants en France. De plus, ces migrants vieillissent et arrivent à la retraite avec d'autres
priorités. A cela s’ajoute une paupérisation de ces populations dans les quartiers en
France, avec des difficultés croissantes d'épargne. Par ailleurs, la logique des nouvelles
générations n’a rien à voir avec celle de leurs aînés et des conflits intergénérationnels se
font jour.



5 Groupe de recherche pour le développement rural.




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 18/23


On peut donc se demander quel peut être le rôle de ces ressortissants aujourd'hui dans la
concertation locale, à la fois en tant que bailleurs dans le cadre de la mise en place des
actions dans leur territoire d’origine et en tant que ressortissants.

Entre le diagnostic et la mise en place des actions de développement, l'idée du GRDR
était de promouvoir une phase de concertation avec les migrants, même si ceux-ci
résident au Nord. Il a ainsi été créé en France un programme parallèle à celui qui existait
en Afrique avec comme problématique le repositionnement de ces associations de
migrants dans le champ du développement, une réflexion sur le mode de concertation
possible entre les associations villageoises et les acteurs locaux et la refonte du
mouvement associatif migrant.

Pour le GRDR, quand on parle de coopération, l’idée est « d'opérer ensemble » et le co-
développement est de « se développer ensemble ». Il faut reconnaître les migrants en tant
qu’acteurs du développement, ce qui inverse la logique qui les considère comme des
étrangers quand ils rentrent dans leur pays.

Par ailleurs, la France pourrait mettre en place un dispositif qui permettrait de s'inspirer
de ce qui se fait en Afrique. Un député suppléant du Nord Pas de Calais a notamment
reconnu, lors de sa rencontre avec un maire africain, que sur certains points l’Afrique est
en avance, ce qui est un discours plutôt rare.


4ème intervention : Dominique Gentil (membre du CA de l’Iram)

Dominique Gentil est chargé d’apporter un contre-point sur la question de la
participation en France à partir des expériences de conseil de quartier à Paris.

On constate que, dans notre forme de démocratie, la participation des populations est
niée en ce sens que la démocratie représentative est le contraire de la véritable démocratie
où le peuple doit avoir le pouvoir. Nous vivons en « oligarchie tempérée ». La démocratie
locale, municipale, reproduit la démocratie représentative, c'est-à-dire que le pouvoir est
détenu par les élus locaux, qui n'ont aucune envie de le donner aux citoyens.

En 2001, à Paris, l’axe de campagne politique de la gauche est basé sur l'idée que le
pouvoir doit revenir aux citoyens. Après la prise de pouvoir de la gauche dans certains
arrondissements, une loi parait qui prévoit de créer des conseils de quartier obligatoires
dans toutes les villes de plus de 80 000 habitants. Les modalités de mise en oeuvre restent
cependant à la discrétion de chacun des maires.

Dans le 14e arrondissement de Paris par exemple, le maire PS organise des états généraux
de la démocratie locale, à l’occasion desquels il est débattu de l’instauration des conseils
de quartier. Des propositions sont faites et votées par le conseil municipal, prévoyant des
conseils relativement autonomes par rapport à la mairie. L'une des exigences est que les
présidents des conseils de quartier ne soient pas des représentants de la mairie mais




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 19/23


soient issus d'un collège d’habitants et tirés au sort parmi les volontaires. Ces conseils de
quartier ont un rôle d'intermédiaire entre les populations et la mairie, ils sont consultés
sur les programmes de la mairie et ont un droit d'initiative, de propositions, de vœux.

Ces conseils de quartiers sont cependant confrontés à des problèmes d'information et de
participation (seulement quatre réunions publiques par an avec une soixantaine de
personnes) et à une limitation des thèmes traités (les thèmes favoris étant la voirie et le
stationnement). De plus, la position du conseil entre la mairie et les populations apparaît
insatisfaisante et beaucoup d'élus du conseil municipal considèrent que la concertation
revient seulement à informer les gens de ce qui a été décidé.

Or il conviendrait de créer une culture démocratique, aussi bien auprès des élus qu'au
sein de la population, en faisant accepter que les citoyens possèdent une certaine
compétence ou expertise locale, qui peut d’ailleurs aller au-delà du cadre local, et qu’il est
préférable pour le maire de consulter sérieusement la population, ce qui facilite
l’acceptation des changements. Il faudrait faire accepter que la mairie doit rendre des
comptes annuellement et il faudrait que les gens s'écoutent et respectent la parole des
autres au sein des mairies.


Synthèse des débats

Quel positionnement des communes par rapport aux activités des acteurs locaux ?

En prenant le cas particulier des investissements productifs, la logique participative
parvient-elle à construire de l'intérêt général, c'est-à-dire à réduire l’inégalité d'accès aux
investissements ?

Dans certains cas, la collectivité locale, comprenant qu’elle doit être ouverte aux
préoccupations des différents acteurs (maraîchers, éleveurs, agriculteurs, etc.), va
appuyer les projets productifs en raison des retombées importantes sur l'ensemble de la
commune, y compris en termes financiers. Les dispositifs d'appui doivent prendre en
compte cette nouvelle logique pour installer les conseils municipaux dans cette
dynamique.

Dans les exemples cités au Mali, les éleveurs de la coopérative vont bénéficier
directement de l'intérêt du marché à bétail. Ce marché est cependant ouvert à un grand
nombre de personnes qui rencontraient jusque là un problème de commercialisation. En
ce qui concerne le barrage, davantage de femmes ont maintenant accès à la riziculture et
à la culture de pommes de terre, ceci étant une requête de l'ensemble de la population. Le
cadre d'une seule commune a même été dépassé, les ressortissants d'autres villages ayant
bénéficié des effets de cet investissement.




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 20/23



Y a-t-il décentralisation de la corruption ?

Si la question de la transparence est une condition de la participation des populations,
elle se pose également dans la répartition de l’allocation des ressources au sein des
communes. Des recherches au Sénégal ont montré que la décentralisation aurait transféré
la corruption au niveau local.

Au Mali, les enquêtes approfondies sur une vingtaine de communes ont montré des
situations très différentes et ont surtout mis en évidence l’inventivité des élus pour
trouver des solutions. Il faut tenir compte du fait que les communes se mettent en place
dans un contexte difficile, que l’Etat n’a pas transféré les ressources, que les conseils
municipaux doivent supporter sur leur budget les salaires et les charges de personnel,
alors que les financements existent dans le cadre du budget de l’Etat ou au travers des
grands projets de la Banque mondiale.


Que peut-on dire de la participation des citoyens ?

§ En Afrique…



Tout d’abord, la participation est liée à l’idée d’une élection régulière et propre, qui
donne leur légitimité aux élus. La persistance de taux de participation très bas (de l’ordre
de 20 à 30% par exemple au Niger) laisse penser que continue de prévaloir une
« mentalité de gens nommés ».

L'approche de la population ne se fait pas globalement, mais sous l’angle des
compétences spécifiques de la commune et des services qu’elle doit délivrer (éducation,
santé, etc.). C'est à partir de ces portes d'entrée que le point d'accroche va pouvoir
s'établir au niveau des usagers ou des associations structurées (organisations
professionnelles et autres).

La participation se fonde également sur la possibilité, pour les citoyens, de contrôler
l’utilisation des fonds externes. Or on s’aperçoit que les bailleurs de fonds continuent à
juger seuls de l’efficience des fonds alloués, sans que les citoyens en soient informés. En
outre, les mécanismes sectoriels mis en place au travers des programmes financés par les
principaux bailleurs contournent les collectivités. Il faut donc revenir à une rationalité
d'ensemble, qui doit se négocier entre l'État et les bailleurs de fonds.

Concernant l’évolution de la perception des populations vis-à-vis des institutions
communales, on constate des positionnements très différents, entre défiance et confiance.
Au Mali par exemple, la situation est troublée par le fait que les sous-préfets sont restés
en place avec des responsabilités mal définies et qu’ils continuent d’appuyer les
communes dans le recouvrement de l’impôt. Cela crée dans l’esprit des gens l’idée que
les sous-préfets et les élus sont là pour les mêmes raisons.




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 21/23



§ … et en France



Mais il est de plus en plus difficile de raisonner exclusivement sur l’Afrique ou
exclusivement sur l’Europe et peut-être les nouveaux champs de réflexion et de travail
portent-ils davantage sur le lien entre les deux continents. Si l’on prend l’exemple du
conseil de quartier de Saint-Denis Paradis à Paris, on s’aperçoit que les réunions ne sont
fréquentées que par des français, alors que le quartier est investi par de nombreuses
populations étrangères. Ceci pose la question du fonctionnement de notre démocratie
locale au travers de la représentation de catégories de populations qui n’ont pas accès ou
ne souhaitent pas participer à ces mécanismes.

Car bien qu’ils paient leurs cotisations sociales, les étrangers n’ont pas le droit de vote aux
élections locales et ne participent donc pas à la démocratie de proximité.

La mairie de Paris a cependant créé le conseil parisien des résidents non communautaires
(où les étrangers ne participent d’ailleurs pas non plus…) dans une volonté de
reconnaître les étrangers comme des acteurs du territoire.

Quel est le rôle des migrants dans la décentralisation ?

La légitimité des migrants qui retournent dans leur village reste-t-elle fondée uniquement
sur leur capacité à financer des actions de développement ou est-elle aujourd'hui établie
sur d'autres bases?

Le GRDR a cessé de travailler sur le positionnement des migrants en tant que bailleurs de
fonds de projets mais les considère aujourd’hui en tant qu’acteurs ou partenaires. Ils sont
considérés comme des ambassadeurs, donc comme des partenaires de développement de
leur territoire d’origine, ce qui suppose de passer des conventions qui constituent le lien
entre les migrants et les acteurs des territoires d’origine.

Il a été souligné par ailleurs que les migrants restés en France sont moins enclins
aujourd'hui à participer au développement local de leur territoire d'origine. Ceci est
également dû au regroupement familial, qui constitue un changement structurel dans
l'immigration.

La catégorie des ressortissants devrait être davantage étudiée, elle a des influences sur le
jeu politique local et on peut penser qu'il existe des formes de gouvernance par
procuration.




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 22/23


Annexe : liste des participants

Barelier Emilie - Médecin du Monde


Bazin Frédéric


Blein Roger – Issala – Membre IRAM


Boirard Hubert - FIDA


Bonnet Bernard – Salarié et membre IRAM


Boulet-Varliette Jacqueline – Membre IRAM


Conte Ghislaine – Salariée IRAM


Corrèze Annette – Membre IRAM


Corrèze Jean-Marie – Membre IRAM


Coste Jérôme – Salarié et membre IRAM


David Patrick – Membre IRAM


de la Croix Dominique – Membre IRAM


Delacroix Marie-Christine - Conseil Général du Val de Marne


Demante Marie-Jo – Salariée et membre IRAM


Douillet Robert – GEYSER


Egg Johny – INRA- Membre IRAM


Faivre-Dupaigre Benoît – Salarié et membre IRAM


Ferrer Alain - Conseil Général du Val de marne


Fusillier Christian – Salarié et membre IRAM


Gentil Dominique – Membre IRAM


Glorieux Yves


Goldstein Gilles – Salarié et membre IRAM


Gueymard Yves - Ministère des Affaires Etrangères


Hautcoeur Frédéric – CIDR


Houdus Christian - Eau Vive


Kaboré Michel - CNPADL2 – Burkina Faso


Lambert Agnès – Salariée et membre IRAM


le Bissonnais Anne – Membre IRAM




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Compte-rendu des journées d’études IRAM 2006 ¬­ Page 23/23


Leclerc-Olive Michèle – EHESS / CNRS


Le Gentil Alain – Membre IRAM


le Masson Olivier – GRDR


Lévy Marc - Ministère des Affaires Etrangères


Marty André – Salarié et membre IRAM


Meisel Nicolas – AFD


Monimart Marie


Pambour Sylvain – CIEPAC


Pierret Dorothée – Salariée et membre IRAM


Pousse Emmanuel - I&D


Reboul Carine


Rigourd Christophe


Sonet Michel – COTA


Tallet Bernard – IRD – Membre IRAM


Tidjani Alou Mahaman – LASDEL


Tyminski Isabelle – Salariée IRAM